地方立法的動力機制研究.pdf

1、對于任何社會而言，立法，包括地方立法都不是一項抽象意志的宣誓行為，而是一種嚴肅的制度化實踐。立法固然是對各種社會關系的調整，但其也存在著深刻的社會關系根據，這些關系既可是政治的、經濟的，也可以是社會的、文化的，它們皆可構成立法，從而也是地方立法的動力。不再僅僅從體制、法律文本、正式制度、權力的分配和運作程序研究地方立法，而是從地方立法與當前分布在政治、經濟、社會、文化領域中的重要事實的關系入手，顯示的是探明地方立法的動力機制的努力。其目

2、的，就在于解釋地方立法背后的實質動因，還原地方立法的實質過程，為審視、檢驗、評估、完善地方立法提供一副整體化的視野。
　　構建地方立法的動力學的嘗試絕非空穴來風，它實質上根植于一種深厚政治經濟學傳統(tǒng)當中的。這種政治經濟學傳統(tǒng)的杰出代表是馬克思的唯物主義歷史觀、波蘭尼(Karl Polanyi)的實體理論、諾斯(Douglass C.North)的制度變遷理論，它們最大限度地挖掘出體制外因素或非正式制度因素與立法之間的關系，并為研究

3、立法（當然也包括地方立法）提供了一種政治經濟學視角。馬克思是在歷史唯物主義的視野中來看待立法的，在他看來，立法作為政治社會上層建筑的一部分，是一定時代占據支配地位的生產關系的積極反映，是特定階層將其利益和意志上升為國家意志和普遍利益以實施其公開或隱蔽的階級統(tǒng)治的工具，是國家向社會貫徹其意志的制度手段，是對社會制度和經濟關系的歷史變遷（結果）加以神圣化、正當化的方式，是用來建構和組織社會的意識形態(tài)的力量。歷史最終是對人類社會歷史變遷的記錄

4、和說明。因此，不同于傳統(tǒng)政治哲學所采取的那種從抽象的人性論出發(fā)來構建合理社會秩序的進路，馬克思實際上是從實際的社會關系的角度去理解立法及其附隨的各種制度運作;這種社會關系既可能是經濟和政治的，也可能是階級、民族和文化的，總之，其構成了歷史變遷的廣闊視野。波蘭尼(Karl Polanyi)同樣在一種歷史轉型的視野中來看待立法的，只不過這里的核心范疇是市場社會、自律性市場和社會的自我保護——后兩者的沖突和對抗構成了現代社會經濟與政治變遷和矛

5、盾的根源。面對自律性市場的擴張，波蘭尼(Karl Polanyi)站在社會的自我保護的立場上，認為政府和國家應當積極采取社會性立法的手段，來應對市場及其法則的擴展對于人的生存環(huán)境、對于自然的侵害。因此，政治經濟學視野中的社會的發(fā)現，就成為立法的另一重動力;只不過與馬克思的社會關系不同，這里的社會是相對于自律性市場而言的，代表更多的是社會的整體利益以及實質的社會關系，而馬克思社會關系的側重點則是其中所隱蔽的支配與反支配的階級對抗關系和運動

6、。至于諾斯，則是在一種經濟制度變遷和比較現代化的視野當中來揭示經濟與立法的關系的，在這里，國家、意識形態(tài)、人的行為模式、社會組織、制度結構和安排等因素都成為一個能動的經濟范疇，與交易費用一起，共同作用于人類社會的諸多立法。雖然，諾斯(Douglass C.North)理論的出發(fā)點是要去探究西方社會與非西方社會所存在的文化、宗教、政治、經濟差異的根源，對發(fā)源于西方的現代化的成功經驗進行制度層面的自我確證，因而不可避免地帶有西方中心論和現代

7、化意識形態(tài)的色彩，但是他的制度范疇卻不僅僅是意識形態(tài)的，而是指特定的制度結構和制度安排，而人們的交往活動和經濟關系又總是內在于一定的制度結構當中的。制度不僅是經濟活動的一個實質環(huán)節(jié)和要素;這種制度與經濟的互動，尤其是既定制度結構（包括國家制度、政治制度）下的經濟活動以及其所反映出的政治、立法與經濟的關系，也構成了一種政治經濟學的總體性視野。所以，在諾斯(Douglass C.North)那里，不是抽象和形式的制度，而是結構化了的經濟，構

8、成立法活動背后的實質動力。
　　地方立法動力機制的研究可以地方立法與政治、經濟、社會、文化等領域中的重要因素的關系角度展開。首先，在政治動力方面，近年來地方立法權的擴張產生了一種制度需求，即地方立法者應當以法治化的方式提供公共產品，它推動了地方立法的法治化轉型，并進而尋求積極修正地方權威化的治理體系，創(chuàng)造出更加適宜的治理方式。它充當了地方治理法治化轉型的前奏。國家能力建設則為地方立法設置了一條可見的政治紅線，它決定了地方立法自主性

9、的限度，以及維護這種自主性所需要克服的難題;換言之，地方立法需要在國家治理與法治的張力中尋求自身的自主性，并把這種自主性納入國家能力尤其是制度能力的建設過程當中。國家治理的現代化則是提出了治理體系現代化的要求;毋庸置疑，這種國家治理體系的法治化變革，會深刻影響到地方治理體系，尤其是地方立法權力的配置。在此，由于國家治理體系法治化的建設，地方人大與地方政府之間的立法權限及其關系架構將不可避免地迎來極大的調整。
　　在經濟動力方面，地

10、方政府間的競爭作為一種重要的經濟學事實，不僅在很大程度上推動了中國經濟模式的形成，而且也修改了地方制度及其權力結構。地方政府間的競爭促進了地方政府之間的制度與政策的競爭，進而左右了地方立法的經濟理性和工具主義特征，并推動了法治實驗主義的興起;在此制度競爭和實驗過程中，它既為地方立法帶來了前所未有的經濟一產權激勵，也造成了地方立法權力配置失衡、價值取向偏頗以及民主基礎缺失等風險。地方發(fā)展型政府（體制）作為一種“改革的國家體制”的政制現象，

11、其深刻地影響了地方立法政策的選擇。具體而言，地方發(fā)展型政府所具有的行政分權的制度基礎、財政收益最大化的行為模式、官員晉升錦標賽的激勵機制以及以經濟增長為核心的合法化模式，最終決定了地方立法全面地擁抱發(fā)展主義意識形態(tài)，而忽略了立法本應具有的公共產品供給的功能。
　　在社會動力方面，改革以來興起的市民社會建設，可謂極大地提高了地方立法的法治化水平。作為社會力量的一部分，市民社會具有自治性、平等性、公共性、（利益和文化）多元主義等特征，

12、這些特征能夠在實踐中化作一種自下而上的推動力量，推動地方立法向著擴展個人自由、約束政府權力、維護權利平等、健全制度安排等法治的方向發(fā)展。它不僅為地方立法設置了可欲的目標，而且提供了實踐的動力。公共參與不僅是一項立法原則，而且是一種社會運動。它通過鍛造公民主體、反饋社會事務、拓寬參與渠道等方式，極大地促進了地方立法的民主化，并通過對地方立法的民主控制，維護人民的主體地位，使立法體現地方居民意志，實現社會公正，遏制制度尋租和腐敗行為，建立基

13、于民心、民意的正當性概念，樹立法治的權威，增強地方立法對社會實際的適用性和特色性。和諧社會不僅傳遞了一種理念，而且還代表了一種優(yōu)良的治理狀態(tài)或秩序，它促進了地方立法的價值轉型。和諧社會作為一種社會建制，適當地表征了國家與公民個人之間、政府與市場之間、國家與社會之間合理的關系狀態(tài)，它是一個充分穩(wěn)定的社會，更是一個公平正義、充滿包容性、充分流動性的社會。它傳遞給地方立法公平正義的價值理念，推動地方立法從經濟效率轉向公共服務、從部門利益轉型公

14、共利益。
　　在文化動力方面，公共道德觀念可以作為一種民情，嵌入到民族的文化傳統(tǒng)、支配性的時代信念以及共同體的制度實踐當中，從而穩(wěn)步提升地方立法的實效性。也就是說，公共道德觀念不僅是一種文化傳統(tǒng)，而且還作為一種文化動力而存在，它為地方立法提供了一種可資鑒別的法律淵源，能夠妥善處理法律的安定性與變化之間的矛盾，可以擔當一種意識形態(tài)或非正式的制度約束來降低法律制度實施的摩擦成本，能夠增進人們對于地方立法的合法性認同，可以有效地約束立法

15、者和政府的行為，從而有效貫徹法治約束的原則。最后，它還能夠促進社會秩序的自發(fā)成長。除公共道德觀念之外，傳統(tǒng)秩序的遺產對于地方立法的影響也是相當可觀的。傳統(tǒng)秩序向我們提供了多種仍然存在價值的秩序觀念，包括獨特的家庭、地方以及國家觀念，不僅如此，它還具有禮俗性（非正式制度資源對于正式制度的補充和發(fā)展）、差序格局、差異平等、包容性秩序、實踐理性優(yōu)先等特征，這些秩序觀念和特征仍然作用于今天的地方立法，決定了地方立法在現代化建設的歷史情境中對于傳