環(huán)境法制建設的里程碑——《環(huán)境保護法》修訂解讀

1、環(huán)境法制建設的里程碑——《環(huán)境保護法》修訂解讀,環(huán)境保護部政策法規(guī)司 王 煒2014年10月,中華人民共和國環(huán)境保護法,1979年9月13日第五屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議原則通過，1979年9月13日全國人民代表大會常務委員會令第二號公布試行1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過，1989年12月26日中華人民共和國主席令第二十二號公布施行2014年4月24日第十二屆全國人民

2、代表大會常務委員會第八次會議修訂通過， 2014年4月24日中華人民共和國主席令第九號公布，自2015年1月1日起施行,目錄,一、為什么要修訂 二、修訂了哪些內容 三、修訂可能帶來哪些影響,一、為什么要修訂？,,（一）應對嚴峻的環(huán)境污染形勢,,水污染概況,2013年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河、浙閩片河流、西北諸河和西南諸河十大流域的國控斷面中，Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質斷面比例分別為1

3、9.3%和9%。主要污染指標為化學需氧量、高錳酸鹽指數和五日生化需氧量。2013年，水質為中度污染和重度污染的國控重點湖泊（水庫）比例分別為1.6%和11.5%，主要污染指標為總磷、化學需氧量和高錳酸鹽指數。富營養(yǎng)、中營養(yǎng)和貧營養(yǎng)的湖泊（水庫）比例分別為27.8%、57.4%和14.8%。 2013年，地下水環(huán)境質量監(jiān)測點總數為4778個，其中國家級監(jiān)測點800個。水質優(yōu)良的監(jiān)測點比例為10.4%；良好的監(jiān)測點比例為26.9%；

4、較好的監(jiān)測比例為3.1%；較差的監(jiān)測點比例為43.9%；極差的監(jiān)測點比例為15.7%。主要超標指標為總硬度、鐵、錳、溶解性總固體、 “三氮”（亞硝酸鹽氮、硝酸鹽氮和氨氮）、硫酸鹽、氟化物、氯化物等。,大氣污染概況,2012年，二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵和揮發(fā)性有機物排放總量分別為2118萬噸、2338萬噸、1236萬噸和3000萬噸（估算），遠超環(huán)境承載能力。2013年二氧化硫和氮氧化物排放量分別為2043.9萬噸、2227.3萬噸，比

5、上年下降3.5%和4.7%。2012年，全國機動車保有量2.4億輛，排放一氧化碳3471.7萬噸，碳氫化合物438.2萬噸，氮氧化物640.0萬噸，顆粒物62.1萬噸。,大氣污染概況,2012年新發(fā)布的《環(huán)境空氣質量標準》（GB3095-2012），增設PM2.5濃度限值和臭氧8小時平均濃度值，調整了PM10、二氧化氮、鉛和苯并芘的濃度限值。2013年，京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域及直轄市、省會城市和計劃單列市共74個城市按

6、新標準開展監(jiān)測，僅?？凇⒅凵?、拉薩3個城市達標，占4.1%，超標比例95.9%?？諝赓|量相對較好的前10位城市是?？?、舟山、拉薩、福州、惠州、珠海、深圳、廈門、麗水和貴陽；相對較差的前10位城市是邢臺、石家莊、邯鄲、唐山、保定、濟南、衡水、西安、廊坊和鄭州。74個城市平均達標天數比例為60.5%。京津冀區(qū)域13個地級及以上城市達標天數平均為37.5%，重度及以上污染天數比例為20.7%，以PM2.5為首要污染物的天數最多，占66.6

7、%，其次是PM10和臭氧，分別為25.2%和7.6%。2013年，256個尚未執(zhí)行新標準的地級及以上城市，對SO2、NO2、PM10三項污染物年均值進行評價，空氣質量達標率為69.5%。2011年，世界衛(wèi)生組織發(fā)布的世界城市空氣質量報告，在91個國家中我國排名倒數第15位，1082個城市排名中，北京列1035位，全國城市空氣質量最好的海口也在800位之后。,土壤污染概況,2014年4月17日環(huán)保部、國土部聯合發(fā)布《土壤污染狀況調

8、查公報》：——2005年4月至2013年12月，環(huán)境保護部會同國土資源部開展了首次全國土壤污染狀況調查。調查點位覆蓋全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建設用地，實際調查面積約630萬平方公里?！珖寥拉h(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%?！獜耐?/p>

9、地利用類型看，耕地、林地、草地土壤點位超標率分別為19.4%、10.0%、10.4%?！獜奈廴绢愋涂?，以無機型為主，有機型次之，復合型污染比重較小，無機污染物超標點位數占全部超標點位的82.8%。——從污染物超標情況看，鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳8種無機污染物點位超標率分別為7.0%、1.6%、2.7%、2.1%、1.5%、1.1%、0.9%、4.8%；六六六、滴滴涕、多環(huán)芳烴3類有機污染物點位超標率分別為0.5%、1.9%、

10、1.4%。,1990年 VS. 2013年,（二）國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的調整,,有關環(huán)保的新理念不斷出現,十七大將“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經濟社會和人的全面發(fā)展”的科學發(fā)展觀寫入黨章，并首次在報告中提出建設生態(tài)文明。十八大報告把生態(tài)文明建設提升至與經濟、政治、文化、社會四大建設并列的高度，列為建設中國特色社會主義的“五位一體”的總布局之一。 十八屆三中全會的決定，加快生態(tài)文明制度建設。,社會主義市場經濟體制的

11、建立和完善,1992年，十四大確立，我國經濟體制改革的目標，是建立社會主義市場經濟體制1993年11月，十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決議》 2003年10月，十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》 2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“使市場在資源配置中起決定性作用”，“加快完善現代市場體系”。,公眾對環(huán)境質

12、量有了新期盼,公眾環(huán)境意識的提高享受良好生活環(huán)境的期待參與環(huán)境事務的意愿,（三）現行環(huán)保法存在的主要問題,,問題一：定位不清,環(huán)保領域的基本法律綜合性法律與單項環(huán)保法律平行規(guī)范內容,問題二：理念滯后,生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展、科學發(fā)展觀等先進理念沒有在法律中得以體現——第1條：為保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發(fā)展，制定本法?！?條：國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃必

13、須納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，國家采取有利于環(huán)境保護的經濟、技術政策和措施，使環(huán)境保護工作同經濟建設和社會發(fā)展相協調。 計劃經濟色彩嚴重——第13條：建設項目的環(huán)境影響報告書應當由“項目主管部門”預審，同時規(guī)定“計劃部門批準建設項目設計任務書”。經過六次政府機構改革之后，建設項目的行業(yè)性“主管部門”大多已經不復存在，“計劃部門”對具體項目“設計任務書”的審批職能也已發(fā)生重大轉變?！?9條：對污染嚴重的企業(yè)，由“直接管轄”該企業(yè)

14、的人民政府決定限期治理。自80年代初，經濟體制改革以來，政企關系發(fā)生了根本性的變化，絕大多數企業(yè)實行自主經營，政府基本上不再直接管轄企業(yè)。,問題三：制度缺陷,“政府對環(huán)境質量負責”的約束機制和責任追究制度缺失——調整對象主要是企事業(yè)單位，缺乏調整和約束政府行為的明確規(guī)定。地方人民政府對當地環(huán)境質量負責，形同虛設，無法執(zhí)行到位。其結果是，在一些地區(qū)，地方經濟發(fā)展與環(huán)境保護“兩層皮”現象比較嚴重，地方政府在決策時，一遇到經濟發(fā)展與環(huán)境保護

15、相沖突的問題，經常是環(huán)保讓位于發(fā)展，使得地方保護主義有機可乘。缺少新的有效制度——實踐中，政績考核、生態(tài)補償、污染責任保險、排污權交易、排污許可證、跨界環(huán)境管理、區(qū)域限批、行業(yè)限批、公眾參與等方面有不少制度創(chuàng)新，實施效果明顯。,問題四：銜接不順,《環(huán)境保護法》自1979年以“試行法”的形式公布后，水、大氣、噪聲、固體廢物、放射性及海洋等專項環(huán)保法相繼制定或者修訂?！董h(huán)境保護法》規(guī)定的環(huán)境質量標準、污染物排放標準、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影

16、響評價、現場檢查、跨界污染糾紛、限期治理、環(huán)保設施與主體工程同時設計施工投產的“三同時”、排污申報登記、排污收費、污染賠償糾紛的行政處理等11項制度和措施，絕大部分被上述各專項環(huán)保法重復，重復的同時還作了修改。根據“特殊法優(yōu)于一般法”的規(guī)則，在環(huán)境監(jiān)管實踐中，實際上主要適用的是各專項環(huán)保法律，而作為一般法的《環(huán)境保護法》，長期以來基本上處于被“束之高閣”的尷尬狀態(tài)。,問題四：銜接不順,與單行法重復：環(huán)保法全部條文47條，被其他環(huán)保專項

17、法律重復的條款達31條之多，重復率高達66％。 與單行法不一致：共7個條款，涉及排污收費、限期治理、處罰主體等。,四審通過,2014年4月，十二屆全國人大常委會第八次會議對《環(huán)保法》修訂草案進行四審，并于4月24日以151條贊成、3票反對、6票棄權的表決結果高票表決通過。同日，習近平主席簽署第九號主席令正式公布，自2015年1月1日起施行。,二、修訂了哪些內容？,,修訂基本情況,47條——70條六章——七章：增加了信息公開和

18、公眾參與一章完全沒動的就兩條：適用范圍：本法適用于中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域。顯著成績獎勵：對保護和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。,一、創(chuàng)新理念,立法目的：推進生態(tài)文明建設，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展基本國策：將保護環(huán)境作為國家的基本國策保護優(yōu)先：環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則環(huán)境與經濟：對經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的關系作出全新表述，明確要求“使經濟

19、社會發(fā)展與環(huán)境保護相協調”。,二、明晰責任,政府及有關部門企事業(yè)單位和其他生產經營者公民、法人和其他組織,企事業(yè)單位責任,污染者負責：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任。 開發(fā)利用自然資源的環(huán)保要求：開發(fā)利用自然資源，應當合理開發(fā)，保護生物多樣性，保障生態(tài)安全，依法制定有關生態(tài)保護和恢復治理方案并予以實施。海洋環(huán)境保護：向海洋排放污染物、傾倒廢棄物，進行海岸工程和海洋工程

20、建設，應當符合法律法規(guī)規(guī)定和有關標準，防止和減少對海洋環(huán)境的污染損害。,企事業(yè)單位責任,清潔生產：企業(yè)應當優(yōu)先使用清潔能源，采用資源利用率高、污染物排放量少的工藝、設備以及廢棄物綜合利用技術和污染物無害化處理技術，減少污染物的產生。 防治環(huán)境污染：排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者，應當防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、醫(yī)療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等對環(huán)境的污染和危害。

21、環(huán)保責任制：排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應當建立環(huán)境保護責任制度，明確單位負責人和相關人員的責任。,企事業(yè)單位責任,監(jiān)測義務：重點排污單位應當按照國家有關規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范安裝使用監(jiān)測設備，保證監(jiān)測設備正常運行，保存原始監(jiān)測記錄。嚴禁逃避監(jiān)管違法排污：嚴禁通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物。,三、完善制度,總量控制制度：國家實行重點污染物排放總量控制制度。重點污染物排放

22、總量控制指標由國務院下達，省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實。企業(yè)事業(yè)單位在執(zhí)行國家和地方污染物排放標準的同時，應當遵守分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標。 排污許可制度：國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。,三、完善制度,監(jiān)測制度：國務院環(huán)保部門制定監(jiān)測規(guī)范，會同有關部門組織監(jiān)測網絡，統一規(guī)劃國家環(huán)境質量

23、監(jiān)測站（點）的設置，建立監(jiān)測數據共享機制，加強對環(huán)境監(jiān)測的管理。監(jiān)測機構及其負責人對監(jiān)測數據的真實性和準確性負責。 環(huán)評制度：未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設項目，不得開工建設?！叭瑫r”制度：防治污染的設施應當符合經批準的環(huán)境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。,三、完善制度,環(huán)境應急管理：——縣級以上政府建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預警機制，組織制定預警方案；環(huán)境受到污染，可能

24、影響公眾健康和環(huán)境安全時，依法及時公布預警信息，啟動應急措施?！髽I(yè)事業(yè)單位應當按照國家有關規(guī)定制定突發(fā)環(huán)境事件應急預案，報環(huán)境保護主管部門和有關部門備案。在發(fā)生或者可能發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時，企業(yè)事業(yè)單位應當立即采取措施處理，及時通報可能受到危害的單位和居民，并向環(huán)境保護主管部門和有關部門報告。——突發(fā)環(huán)境事件應急處置工作結束后，有關政府應當立即組織評估事件造成的環(huán)境影響和損失，并及時將評估結果向社會公布。化學品環(huán)境管理：生產、

25、儲存、運輸、銷售、使用、處置化學物品和含有放射性物質的物品，應當遵守國家有關規(guī)定，防止污染環(huán)境。,四、信息公開與公眾參與,公眾的環(huán)境知情權、參與權和監(jiān)督權：——公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利?！骷壄h(huán)保部門和其他部門，應當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利。 公眾的舉報權：——公民、法人和其他組織發(fā)現任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，

26、有權向環(huán)保部門或者其他部門舉報。——公民、法人和其他組織發(fā)現地方各級政府、縣級以上環(huán)保部門和其他部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監(jiān)察機關舉報。——接受舉報的機關應當對舉報人的相關信息予以保密，保護舉報人的合法權益。 環(huán)境信息發(fā)布：——國務院環(huán)保部門統一發(fā)布國家環(huán)境質量、重點污染源監(jiān)測信息及其他重大環(huán)境信息。省級以上環(huán)保部門定期發(fā)布環(huán)境狀況公報?！h級以上環(huán)保部門和其他部門，應當依法公開環(huán)境質量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事

27、件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等信息。,五、信息公開與公眾參與,“黑名單”制度：縣級以上地方環(huán)保部門和其他部門，應當將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者的環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單。 企業(yè)信息公開：重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況，接受社會監(jiān)督。 環(huán)評信息公開：——對依法應當編制環(huán)境影響報告書的建設

28、項目，建設單位應當在編制時向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見?！撠煂徟ㄔO項目環(huán)評文件的部門在收到環(huán)境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項外，應當全文公開；發(fā)現建設項目未充分征求公眾意見的，應當責成建設單位征求公眾意見。,五、環(huán)境公益訴訟,對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以

29、上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。,六、環(huán)境經濟政策,環(huán)保產業(yè)：國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持環(huán)境保護技術裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務等環(huán)境保護產業(yè)的發(fā)展。 減排激勵：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者，在污染物排放符合法定要求的基礎上，進一步減少污染物排放的，人民政府應當依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的

30、政策和措施予以鼓勵和支持。 環(huán)保退出機制：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者，為改善環(huán)境，依照有關規(guī)定轉產、搬遷、關閉的，人民政府應當予以支持。,六、環(huán)境經濟政策,環(huán)境污染責任保險：國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險。環(huán)保稅費：排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者，應當按照國家有關規(guī)定繳納排污費。排污費應當全部專項用于環(huán)境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用。依照法律規(guī)定征收環(huán)境保護稅的，不再征收排污費。,七、強化執(zhí)法,環(huán)境

31、監(jiān)察機構的法律地位：縣級以上環(huán)保部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構，有權進行現場檢查。查封扣押：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上環(huán)保部門和其他部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。 上下級的監(jiān)督：——上級人民政府及其環(huán)境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環(huán)境保護工作的監(jiān)督?！l(fā)現有關工作人員有違法行為，依法應當給予處分的，應當向其任免機關或者監(jiān)察機關提出

32、處分建議?！婪☉斀o予行政處罰，而有關環(huán)保部門不給予行政處罰的，上級環(huán)保部門可以直接作出行政處罰的決定。,八、加大處罰力度,按日計罰：——企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續(xù)處罰。——前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關法律法規(guī)按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

33、—地方性法規(guī)可以根據環(huán)境保護的實際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。限產、停產：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上環(huán)保部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施；情節(jié)嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。,八、加大處罰力度,“未批先建”的處罰：建設單位未依法提交建設項目環(huán)評文件或者環(huán)評文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管

34、理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。 連帶責任：環(huán)境影響評價機構、環(huán)境監(jiān)測機構以及從事環(huán)境監(jiān)測設備和防治污染設施維護、運營的機構，在有關環(huán)境服務活動中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責任的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應當與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責任者承擔連帶責任。,八、加大處罰力度,治安拘留：除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上環(huán)保部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負

35、責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留：——建設項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設，拒不執(zhí)行的；——違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的；——通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的；——生產、使用國家明令禁止生產、使用的農藥，被責令改正，拒不改正的。,三、修訂可能帶來

36、哪些影響？,,貫徹落實的基本要求,既要充分認識環(huán)境保護工作的重要性、必要性、緊迫性，堅決向污染宣戰(zhàn)，又要深刻認識解決環(huán)境問題的復雜性、艱巨性、長期性，堅持久久為功。各級地方政府要切實對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責，決不能以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經濟增長；執(zhí)法、司法部門要嚴格執(zhí)法、公正司法，依法嚴肅查處和制裁環(huán)境違法行為。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者要切實履行法定義務，造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的，必須依法承擔責任。要切實提高全社會環(huán)境

37、保護意識，人人參與、全民行動，公眾和社會組織要依法參與和監(jiān)督環(huán)境保護，共同建設美麗中國?！珖舜蟪Ｎ瘯瘑T長張德江,對政府及有關部門的影響,地方政府對環(huán)境質量負責嚴格依法行政權利義務的均衡性加強部門協作,對企事業(yè)單位的影響,提高環(huán)境意識、守法意識依法履行義務加強風險防范健全制度規(guī)范推動技術創(chuàng)新依法承擔責任,對公眾的影響,公眾的環(huán)境知情權、參與權和監(jiān)督權提高環(huán)境意識積極參與環(huán)境事務依法履行義務,謝謝！歡迎批評指