規(guī)范部門預算加強財務管理

1、2007年第8期(總第44期)邊疆經濟與文化THEBORDERECONQMYANDCUUTUREN“82007GemralNo44【財政金融】規(guī)范部門預算加強財務管理周華(烏魯木齊北站兵團財經學校，烏魯木齊830015)摘要：部門預算是把部門預算內外資金統(tǒng)一納入預算管理，全面反映一個部門預算的收支狀況。推行部門預算，是提高預算管理的科學性、規(guī)范性，按照市場經濟的要求改革預算管理制度和建立公共財政新體制的必然選擇。關鍵詞：部門預算；改革措

2、施；財務管理；規(guī)范中圖分類號：F2351文獻標志碼：A文章編號：16725409(2007)08舶54也一、部門預算的概念部門預算是市場經濟發(fā)達國家普遍采用的預算編制方法，是部門依據(jù)國家有關政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預算單位編制，逐級上報、審核、匯總，經財政部門審核后提交立法機關依法批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。部門預算的實行改變了以前預算編制過于粗放和簡單的狀況，使《預算法》的執(zhí)行水平上了一個臺階，財政支出供給范圍“缺

3、位”和“越位”的現(xiàn)象逐漸減少，透明、公平、細化的部門預算為預算審查和預算執(zhí)行奠定了很好的基礎，預算單位依法理財、增收節(jié)支的意識大大加強，預算的嚴肅性和約束力明顯增強。傳統(tǒng)預算管理的主要弊端傳統(tǒng)預算管理的弊端，概括起來，主要表現(xiàn)在以下“三個不規(guī)范”：一是預算編制方法不規(guī)范。一方面采用“基數(shù)法”編制預算，年年是基數(shù)加增長，各部門經費多少，不是取決于事業(yè)的發(fā)展，而是取決于原來的基數(shù)，基數(shù)大小至為重要，缺乏科學性、合理性，不符合公平原則。在財力

4、有限的情況下，高的下不來，低的上不去，單位之間苦樂不均。從預算單位來說，人員、經費標準、事業(yè)發(fā)展水平都不是靜止不變的，有的單位由于分工調整，人員減少，而其他一些單位又可能由于增加了職責，需要增加人員，還有的事業(yè)單位通過發(fā)展第三產業(yè)，創(chuàng)造了一部分收入。采用“基數(shù)法”編制預算往往不能考慮這些變化了的情況，仍然是在已經發(fā)生變化了的基數(shù)上進行累加或遞增，使得預算安排嚴重脫離實際。另一方面，“基數(shù)法”實際是增量預算，長期使用“基數(shù)法”，經過多年積

5、累，基數(shù)成了常數(shù)，每年支出預算安排，無論財政收入狀況如何，支出只能在基數(shù)之上增加，形成支出剛性。因此不利于調整和優(yōu)化支出結構，提高資金使用效益。二是預算編制內容不規(guī)范。采用“基數(shù)法”編制預算，一般對基數(shù)部分不再認真分析，只是根據(jù)財力狀況和新的增支因素考慮增長水平。由于下年度預算的編制必須以上年預算執(zhí)行完成后的數(shù)字為依據(jù)，因此一般在本預算年度開始一段時間后才能安排落實。而實際上不管預算安排與否，財政收支活動從預算年度開始時就已進行了，以至

6、于在人大批準預算之后，財政部門無法在法律規(guī)定的期限內及時批復預算。同時，因預算編制較粗，沒有將預算指標細化到部門(單位)和項目，使得人大代表在審批預算時信息不充分，這在一定程度上影響了人大代表審查監(jiān)督作用的發(fā)揮。三是預算分配和使用不規(guī)范?！盎鶖?shù)法”帶有明顯的包干性質。由于預算編制缺少必要的定員定額標準，人員和公共資源底數(shù)不清，導致預算分配透明度不高，在執(zhí)行中容易產生包而不干，一些部門和單位不得不要求追加支出，組織預算執(zhí)行的部門也不得不同

7、意，弱化了預算約束，淡化了一些部門、單位和有關領導在預算管理方面的法制觀念，不利于加強廉政建設。三、實行部門預算的必要性從實際效果看，部門預算有利于統(tǒng)一管理政府各個不同部門所使用的資金。由于在編制傳統(tǒng)預算時，是由上級根據(jù)不同職能的資金來進行分塊編收稿日期：2007也媯作者簡介：周華(1971一)，女，新疆阿克蘇人，講師，從事財務稅收研究。圖州J|A№J|惦JlWwENH盼萬方數(shù)據(jù)周華：規(guī)范部門預算加強財務管理制，因此主管部門在一定程度上

8、會根據(jù)本身利益等因素影響到下級部門的編制，并可能在編制時留存部分資金作為備用資金，因此在代編時可能出現(xiàn)層層為留備用金而多編制下級資金情況，資金去向所屬等不夠透明，不利于監(jiān)管資金的正常流動，且由于一個部門的資金涉及到多個主管部門，因此難免會造成管理范圍過大或者不能有效監(jiān)管的尷尬局面。因此實行部門預算勢在必行。從另一方面來說，由于實行部門預算是以基層部門本身為編制的參考，相比傳統(tǒng)編制方法更加科學精確。采用部門預算，則在考慮不同功能預算在不同

9、因素作用下的影響，同時能夠更精確地編制預算，增加其合理性。使用部門預算有利于監(jiān)管部門的管理與相應制度標準的建立。實際上，由于一個部門預算資金的編制由一個上級部門管理，有利于制定統(tǒng)一標準，并為不同機構制定統(tǒng)一的預算資金編制方法與標準；科學地管理資金，一個機構有一本自己的預算，同時使主管的上級部門負擔更大的責任，有利于合理劃分職權范圍，加深了主管部門的權力與職責，有利于上級部門合理地審核下級機構的預算，減少不必要的資金損失；同時也提高了基層

10、部門的積極性，提高了編排預算的效率。四、當前預算管理中存在的問題1預算編制不細。許多項目仍沿襲了綁塊打捆的編報辦法，在具體執(zhí)行上存在很大的不確定性，不僅很難和國庫集中支付、政府采購等管理制度銜接，不能起到預算管理監(jiān)督的作用，而且容易滋生以權謀私、貪污腐敗等違法犯罪行為。2沒有真正實現(xiàn)財政綜合預算。通過審計部門近年的審計結果來看，隱瞞收入、私設賬外賬等問題還很嚴重。3預算執(zhí)行的隨意性仍然存在。由于政府及其職能部門對下一年度的改革缺乏應有的

11、預見性，一些突擊性、臨時性工作因年初的預算安排沒有考慮等主客觀因素，往往導致在預算執(zhí)行中，不得不追加或調整預算。五、推進部門預算改革的措施要從根本上解決上述問題，提高預算管理的科學性、規(guī)范性，必須按照市場經濟的要求改革預算管理制度，推行部門預算，建立公共財政新體制。1制定科學合理的公用經費定額標準。針對公用經費定額的問題，可采取以下解決辦法：一是根據(jù)單位承擔的不同工作，認真進行基本支出分析調研，根據(jù)行業(yè)差異和歷史支出水平，盡量滿足“保運

12、轉”的基本需求，且不能造成資源浪費；二是對前幾年實際支出水平進行定性和定量分析，對支出審核過關，剔除非運轉必要開支，找出各部門的不同特點和應有的實物定額和定量，逐步制定出科學、合理、符合實際的公用經費定額標準，提高預算編制的準確性和規(guī)范性。新的定額標準實施后，年初預算一經人大常委會批復，平時不再受理單位經費的追加申請，確有必要的集中起來半年解決一次。由財政提出建議，經政府審查通過后，按照《預算法》的規(guī)定程序將預算調整方案報市人大常委會審

13、批后進行預算追加。2建立科學可行的項目支出管理機制。應從項目支出的申報以及項目資金預算編制的評審機制和追蹤問效制度等多方面規(guī)范項目支出的管理，從制度和源頭上加以規(guī)范。項目支出采取“先分類排隊，再分項審核”的辦法，統(tǒng)一進行分類、審核入庫，推進項目滾動管理。對部門單位進庫項目視財力狀況予以考慮，在項目庫之外的追加，一律不予考慮。3完善非稅收入征管機制，徹底實行收支脫鉤。應結合非稅收人改革，加快預算內外資金統(tǒng)籌安排的步伐。既要對所有部門單位作

14、出科學合理的支出預算，執(zhí)行中不再與其實際收入掛鉤，同時又要合理確定非稅收入預算，建立收人的約束和激勵機制，充分調動脫鉤后單位的收入積極性。4著力優(yōu)化改革環(huán)境，提高部門對預算改革的認識程度。應通過各種方式加強財政改革的宣傳和培訓工作，贏得單位的廣泛理解和支持。為杜絕預算執(zhí)行中隨意追加的行為發(fā)生，財政部門必須做到對單位臨時陛、突發(fā)性的項目支出，未進入項目庫的堅決不予追加，對公用經費的追加需控制在預算執(zhí)行半年之后，確實由于定額標準不夠合理造成

15、經費不足的，經過法定程序后方可辦理。5抓好配套改革。一是與國庫管理制度改革相銜接，逐步將部門資金納入國庫單一賬戶統(tǒng)一管理，防止資金體外循環(huán)，保證預算執(zhí)行的規(guī)范化、合理化、科學化；二是加強非稅收入改革，從源頭上堵塞漏洞；三是加大“金財工程”的建設力度。盡快建立以預算編制、國庫集中收付為核心的政府財政管理綜合信息系統(tǒng)，并加大對單位的培訓、指導力度，使部門預算軟件和財政部門內部使用的其他軟件能配套使用。綜上所述，隨著部門預算改革的繼續(xù)推進，財