授權體制：改革時期政府間縱向關系研究.pdf

1、政府間縱向關系是一國內(nèi)部不同層級的政府及其部門之間在垂直方向上的關系。中國的政府間縱向關系相當重要而復雜,改革以來,這一關系又經(jīng)過了諸多變遷。當前,如何認識這一關系,如何推動這一關系更加科學化、合理化,不但是學界的研究熱點,而且也是實踐中重大而緊迫的問題。本文的目的在于對改革時期的政府間縱向關系做出一種闡釋,并據(jù)此提出對這一關系進行改革的對策。
　　 中外學者對改革時期的政府間縱向關系進行了諸多研究,提出了大量的觀點。本文在對其

2、中的代表性觀點進行述評的基礎上,提出了一個由“結構性要素”、“體制性要素”、“調控性要素”組成的政府間縱向關系理論分析框架。根據(jù)這一框架,本文對典型國家的政府間縱向關系進行了橫向的分析與比較,對中國改革之前和改革以來的政府間縱向關系進行了縱向的分析與比較。經(jīng)過這些分析與比較,本文認為,改革時期的政府間縱向關系是一種中央政府和上級政府可以通過授權方式來調控其與地方政府和下級政府關系的“授權體制”。首先,集中型的結構性要素:政權力量強大,社

3、會自主力量弱小:中國共產(chǎn)黨“一條主線”貫穿到底；“一條船上的”立法機關、行政機關、司法機關；單一制國家結構,行政體地方政府。這些為中央政府向地方政府、上級政府向下級政府授權,并在一定情況下選擇性集權提供了制度保證。其次,體制性要素上,五級政府之間形成復雜的條塊關系；各級政府之間職責同構；實行分稅制,財力上聚；有力的縱向監(jiān)督體制。這些為授權提供了體制保證。再次,調控性要素上,為了發(fā)展經(jīng)濟,實現(xiàn)國家復興,也為了改變權力高度集中的弊端,改革以

4、來,中央政府向地方政府、上級政府向下級政府進行了大規(guī)模的、有控制的授權。其中,1978—1991年間,主要表現(xiàn)為中央政府向地方政府、上級政府向下級政府授權。1992年以來,為了適應構建社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,在總體授權的前提下,中央政府和上級政府又進行了選擇性集權。
　　 改革時期的授權體制表現(xiàn)為全面授權、傾斜授權、個別授權、選擇性集權等形態(tài)。授權體制的運行要經(jīng)過授權意愿的醞釀、請求授權意見的表達、授權對象的確定、特殊權力的

5、授予等過程。改革時期,通過靈活地授權,授權體制有效地促進了經(jīng)濟發(fā)展和體制完善。但是,在三組要素上,這一體制仍然存在著嚴重的問題:調控性要素上授權不規(guī)范、體制性要素不協(xié)調、結構性要素不平衡。為了解決這些問題,本文提出了對授權體制改革的基本思路:通過制度化建設,提升授權體制的合理因素和適合國情的成份,克服授權體制的弊端,著力進行政府管理層面的改革；以構建政府間財力與公共服務職責相互匹配的體制為突破口,統(tǒng)籌推進三組要素的改革,變整體授權為有選