地方政府能力與地區(qū)發(fā)展差距研究——西部民族地區(qū)發(fā)展緩慢的一種解析視角.pdf

1、改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展迅速，被世人稱之為“發(fā)展的奇跡”。然而，在全國經(jīng)濟快速發(fā)展的情況下，各地區(qū)發(fā)展極不平衡，地區(qū)經(jīng)濟增長與發(fā)展水平呈由東向西遞減的格局。同東部沿海地區(qū)相比，西部民族地區(qū)發(fā)展緩慢，差距不僅沒有縮小，反而進一步擴大。各地區(qū)發(fā)展不平衡，特別是西部民族地區(qū)發(fā)展緩慢、與東部沿海地區(qū)差距日益擴大是由諸多原因造成的。以往，學術界多從自然條件、歷史原因、經(jīng)濟基礎、人文環(huán)境、政策因素以及勞動力素質等方面進行分析，認為，正是上述原因，

2、導致當代中國的地區(qū)發(fā)展差距及其擴大。在充分借鑒現(xiàn)有理論成果及其觀點的基礎上，本文運用政治學、行政學有關政府能力的理論，把當代中國地區(qū)發(fā)展差距及其擴大與地方政府能力聯(lián)系起來進行考察，認為：當代中國的地區(qū)發(fā)展差距，特別是西部民族地區(qū)發(fā)展緩慢，是由諸多因素交互作用的結果，地方政府能力強弱的差異無疑是其中一個極其重要的現(xiàn)實原因。對此，我們從理論和實證兩個方面進行了分析、論證。 就地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的要素、地方政府在地區(qū)發(fā)展要素形成與積累中的作

3、用以及地方政府能力與地區(qū)發(fā)展差距的作用機理而言：首先，影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的因素多種多樣，主要有自然條件、資本、技術、人力資源和制度安排。上述要素的交互作用，制約著地區(qū)的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展。其次，地方政府在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展要素形成與積累過程中，發(fā)揮著極其重要的作用：一是改善和合理利用自然條件；二是促進地區(qū)資本形成；三是開發(fā)和引進技術；四是開發(fā)人力資源；五是制度創(chuàng)新。最后，地方政府能力與地區(qū)發(fā)展差距直接相關，即地方政府能力對于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有重大

4、影響；地方政府能力強弱的差異導致地區(qū)發(fā)展差距及其擴大。 地方政府能力是由諸多單項能力構成的完整體系?？紤]到經(jīng)濟規(guī)劃發(fā)展能力、市場制度創(chuàng)新能力、資源汲取利用能力、公共服務供給能力和人力資源開發(fā)能力對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有重大影響，本文圍繞上述五個方面的能力選取能夠反映其相應本質、特征的22項具體指標，通過西部民族地區(qū)、東部沿海地區(qū)地方政府能力與地區(qū)發(fā)展差距、特別是西部民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢相關性的實證分析，揭示和驗證二者之間的內在邏輯、作

5、用機理：地方政府能力強可以促進地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展及其現(xiàn)代化進程，反之，則延緩地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展及其現(xiàn)代化進程； 地方政府能力強弱的差異，是造成當代中國地區(qū)發(fā)展差距及其擴大、特別是西部民族地區(qū)發(fā)展緩慢的一個重要的現(xiàn)實原因。 地方政府能力，既是政府發(fā)展的直接結果，又是地方政府與其行政環(huán)境交互作用的產(chǎn)物，必然受其所處自然、社會環(huán)境的制約。從政治學、行政學的角度入手，我們將地方政府能力的制約因素區(qū)分為三大類：一是自然、歷史和人文

6、因素，即惡劣的自然條件加大地方政府的行政成本、落后的歷史起點致使地方政府面臨不利的發(fā)展基礎、低下的教育水準限制地方政府發(fā)展作為的有效發(fā)揮以及多樣的文化差異對地方政府提出特殊要求，等等。二是政策因素，主要有對外開放政策造成的地方分權不均等、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策“東傾”以及復雜民族關系下“重穩(wěn)定、輕創(chuàng)新”的政策導向等。三是體制因素，即非均衡制度供給導致地方政府缺乏創(chuàng)新動力；民族區(qū)域自治制度實施不力；制度安排致使國有企業(yè)比重過高影響政企關系理順；

7、制度創(chuàng)新風險大、收益小、成本昂貴；路徑依賴造成制度變遷處于“鎖定”狀態(tài)；行政體制改革滯后導致機構臃腫、財政負擔沉重；以及非正式制度安排及其“意識形態(tài)剛性”增加制度創(chuàng)新成本，等等。這些制約因素的存在及其不同組合，使得西部民族地區(qū)與東部沿海地區(qū)地方政府形成和擁有不同的公共行政能力，從而對地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展及其現(xiàn)代化進程產(chǎn)生不同影響，并由此導致西部民族地區(qū)發(fā)展緩慢以及地區(qū)發(fā)展差距擴大。 加快西部民族地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展及其現(xiàn)代化進程，有

8、效控制進而逐步縮小地區(qū)之間的發(fā)展差距，明智的選擇和可行的途徑在于加強地方政府能力建設。為此，本文提出西部民族地區(qū)地方政府能力建設的總體思路：一是要普遍性與特殊性相結合；二是要區(qū)分差異，分類建設，各有側重。在此基礎上，進一步提出西部民族地區(qū)地方政府能力建設的對策組合： 首先，對于中央政府和東部沿海地區(qū)地方政府而言，要給予西部民族地區(qū)地方政府能力建設外部條件的輸入：一是構建“集分平衡”的中央與民族自治地方關系；二是分別不同類型地區(qū)下