中央與地方行政權力配置研究——以建設項目環(huán)境影響評價審批權為例.pdf

1、中央與地方行政權力的配置問題是一個多學科交叉的問題，涉及到了政治學、法學、行政學、財政學等學科。先前許多學者從各自學科的視角對中央與地方關系進行研究時，往往會對這個問題有所涉及，并形成了一些研究結論。就法學學科的研究成果來看，當前國內(nèi)對這個問題的研究主要是立足于宏觀層面，從中央與地方權力配置的總體情況進行把握。但是，考慮到中央與地方關系的內(nèi)容是包羅萬象的，即便是一個領域的行政權力往往也包含著許多具體的行政權力，如談及教育行政權力時，不僅

2、會涉及到高等教育、中等教育、初等教育等縱向分類，還可能涉及到教科書的選定、學校的設立和管理等具體的權力：又如涉及稅權時，又會有具體稅種的區(qū)分，因此，這樣宏觀的把握有時會忽略了個體之間的差異。 考慮到這一點，本文選取了建設項目環(huán)境影響評價審批權這一具體行政權力作為研究對象，通過法律文件的梳理對我國的中央與地方行政權力配置的過程進行探究，并試圖對我國將來的權力配置制度變革提出自己的見解?？梢哉f，這一研究主要是一個微觀層面的初步研究。

3、 在描述中央與地方行政權力配置關系時，中央政府與地方政府是一組需要明確的范疇。所謂的中央政府是指全國性的政府，即管轄區(qū)域及于整個國家的那個政府；而地方政府是中央政府的對稱，是指對一個國家的部分區(qū)域行使管理權的政府?？紤]到資料方面的原因，本文研究的地方政府僅指大陸的省、自治區(qū)、直轄市這一級的區(qū)域政府。 通過文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，在諸多研究中央與地方關系的成果中，對中央與地方需要一定程度的權力配置這一點是沒有爭議的，但是對如何具

4、體配置中央與地方的權力則分歧甚多。目前學者在研究權力配置時主要是從邏輯分析的角度進行理論設計，而沒有從實踐的角度來說明。因此，從實踐的角度來對這種爭論進行一個回應是有意義的。 在分析建設項目環(huán)境影響評價審批權的權力配置過程之前，首先必須介紹我國的建設項目環(huán)境影響評價文件的審批機關--國家環(huán)境保護行政主管部門和各級地方環(huán)境保護行政主管部門。因為中央與地方行政機關是中央與地方進行行政權力配置的基本載體。 建設項目環(huán)境影響評價

5、審批權力的配置主要體現(xiàn)在中央政府與地方政府所發(fā)布的各種法律文件中。本文分別介紹了中央法律文件與地方法律文件中關于建設項目環(huán)境影響評價審批權的配置狀況。主要從三個層次進行闡述：第一層次介紹了我國憲法、組織法和環(huán)境保護領域的法律所確定的中央與地方行政權力配置的基本結構，這一基本結構規(guī)定了我國中央與地方權力配置的基本框架，這主要是一個宏觀層次的介紹；第二個層次是以其他中央法律文件為分析對象，介紹了其他中央法律文件中關于中央與地方建設項目環(huán)境影

6、響評價審批權的配置狀況，主要說明了中央如何對審批權力進行配置：在第三個層次中，本文試圖從地方法律文件的角度來看地方審批權力的配置狀況，并描述地方對中央審批權力配置的態(tài)度。在分析中，本文注意了歷史的維度，觀察了這三個層次的配置在歷史中的沿革。 我國中央與地方行政權力配置的基本結構是由憲法、組織法和法律所確定的。憲法確定了“在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”作為我國處理中央與地方關系的基本原則，并將中央與地方行

7、政權力配置的權力授予了國務院。而對于如何進行行政權力配置，憲法和組織法僅提供了行政區(qū)域范圍這一標準。為了解決具體行政管理中的問題，環(huán)境保護領域的法律對有關中央與地方關系的原則和規(guī)定進行了一定的延伸，提供了相對具體化的權力配置原則，并對國家環(huán)境保護行政主管部門的審批權限進行了比較抽象的列舉式規(guī)定，對各級地方環(huán)境保護行政主管部門的審批權限則進行了授權式的規(guī)定。 這樣粗疏的規(guī)定在實踐中是難以操作的。為了解決行政執(zhí)法中的操作問題，有關國

8、家機關必須采取一定措施將這些規(guī)定具體化、明確化。這些具體化、明確化的措施主要體現(xiàn)在中央政府與地方政府發(fā)布的各種法律文件中。在政府發(fā)布的各種法律文件中，既有作為正式法淵源的法律文件，如憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等，也有作為非正式法淵源的法律文件，如各級政府及其組成部門所發(fā)布的規(guī)范性文件。如果僅對正式法淵源進行考察的話，可能很容易得出中央與地方具體行政權力配置并不清楚的結論；但是如果把規(guī)范性文件結合進去考慮時，或者會發(fā)現(xiàn)結論

9、并不正確。 在考察中央法律文件和地方法律文件時，兩個方面的因素是值得重點考慮的：一是法律文件是通過什么方式、如何來配置中央政府與地方政府的行政權力；二是法律文件在配置中央政府與地方政府行政權力時采用了什么樣的標準。 就中央法律文件對建設項目環(huán)境影響評價文件審批權的配置而言，憲法、組織法和環(huán)境保護領域法律的規(guī)定是比較抽象而不明確的，但當結合行政法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進行考察時，就會發(fā)現(xiàn)，中央法律文件對于國家環(huán)境保護行

10、政主管部門審批權力的配置并不是不清楚，而是十分明確的；但對各級地方環(huán)境保護行政主管部門的權力配置則主要是授權性的規(guī)定。也即是說，中央法律文件對于國家環(huán)境保護行政主管部門的權力配置是十分具體明確的，而對于地方環(huán)境保護行政主管部門的權力配置則基本上不進行規(guī)定。 而對23個省、自治區(qū)、直轄市在不同時期發(fā)布的39個法律文件進行分析的結果表明，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章對于各級地方環(huán)境保護行政主管部門的權力配置也是比較概括的，但是通過規(guī)范性

11、文件的補充，地方法律文件對省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護行政主管部門的權力配置也是十分明確的。 在建設項目環(huán)境影響評價審批權力的配置標準上，有一個清晰的發(fā)展脈絡：總體上，環(huán)境影響標準的份量在不斷的強化，投資規(guī)模和建設規(guī)模、同級審批標準則相對弱化。規(guī)模標準有從特大、大中、小型基本建設項目的抽象劃分到具體明確的列舉式劃分，進而到極為細致地根據(jù)“項目類別”量化劃分的趨向；而環(huán)境影響標準則沿著從無到有、逐步強化的路線演進，并在一定程度上變通

12、了同級審批標準。 因此，在中央與地方關于建設項目環(huán)境影響評價審批權力的配置過程中，雖然各地方法律文件顯示出較大的差異，但是法律文件中的權力配置是趨向于明確而詳盡的。在這其中，規(guī)范性文件對審批權力配置體系的形成起到了重要的作用。而在上下級行政機關的溝通過程中，備案制度發(fā)揮著重要的作用。就權力配置的標準而言，標準有從共性標準走向個性標準的趨勢，即權力配置標準有逐漸從投資規(guī)模、建設規(guī)模標準向環(huán)境影響標準轉變的趨向。通過這一考察，也可以

13、發(fā)現(xiàn)，建設項目環(huán)境影響評價審批權的配置過程存在以下一些問題：一是權力配置過于細致，過于細致的列舉式規(guī)定導致了法律文件在應對社會變化時缺乏一種靈活性；二是正式法律淵源虛化，由于規(guī)范性文件在配置過程中起到了包括“破法”在內(nèi)的重要作用，因此正式法律淵源被嚴重虛化；三是監(jiān)督權力過于疲軟，從實踐中權力配置制度的運行狀況來看，配置十分明確的規(guī)定并沒有得到良好的執(zhí)行，這在一定程度上反映了監(jiān)督權力的過于疲軟。 論文最后提出了一些初步建議：首先，