當(dāng)代中國(guó)政府轉(zhuǎn)型中的公民參與問(wèn)題研究.pdf

1、2010年3月溫家寶總理的政府工作報(bào)告中提出要努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，報(bào)告中指出要“發(fā)展社會(huì)主義民主，切實(shí)保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，特別是選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主，健全基層自治組織和民主管理制度，讓廣大群眾更好地參與管理基層公共事務(wù)。創(chuàng)新政府立法工作的方法和機(jī)制，擴(kuò)大立法工作的公眾參與”。從報(bào)告中我們可以看出，政府?dāng)U大基層民主、基層自治以及立法工作等內(nèi)容中都在闡述公民參與的重要性。這也是本文論述

2、的一個(gè)大的社會(huì)背景。但是服務(wù)型政府構(gòu)建中僅僅依靠加強(qiáng)政府自身改革和建設(shè)的觀點(diǎn)還不夠全面。我認(rèn)為政府行政中還需要特別注意發(fā)揚(yáng)民主、傾聽(tīng)基層群眾意見(jiàn)，積極擴(kuò)大公民參與的制度性構(gòu)建。只有把公民參與的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，更好的使政府和人民共同決策，才能夠保證政府轉(zhuǎn)型中行政決策的正當(dāng)化、民主化和科學(xué)化，這對(duì)于推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)具有重要意義。本文主要嘗試從全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的大背景下，通過(guò)積極借鑒西方政府轉(zhuǎn)型的公民參與理論，積極構(gòu)建全面的公民參與法律制度，

3、進(jìn)一步擴(kuò)大公民參與，以推動(dòng)能夠更好的建立服務(wù)型政府。
　　 首先，西方政府公共行政理論對(duì)我國(guó)的政府角色轉(zhuǎn)變有重要的參考價(jià)值。
　　 政府角色的轉(zhuǎn)變與國(guó)家型態(tài)和外部經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境都有著密切關(guān)系。政府的范式轉(zhuǎn)換一直是憲政研究中一個(gè)熱點(diǎn)，從西方的新公共管理、新公共服務(wù)、后現(xiàn)代政府行政、政府治理和善治等理論研究中，北京大學(xué)羅豪才教授等學(xué)者正在致力于軟法的研究，提出運(yùn)用治理理念，完善我國(guó)政府中軟法的制定。通過(guò)法律的“軟化”，希望通過(guò)

4、協(xié)商代替部分強(qiáng)制處罰，充分體現(xiàn)西方政府治理理念。蘇州大學(xué)楊海坤教授提出了中國(guó)特色政府法治論的理念，在政府法治論中提出法治建設(shè)中政府應(yīng)該依法律善治，強(qiáng)調(diào)通過(guò)公民參與使政府和公民處于平等地位。上述成果其實(shí)都是在探討政府如何做到權(quán)力的多中心化，更好地進(jìn)行權(quán)力分配，謀求政府角色的重新定位，以便能夠在現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的今天，通過(guò)政治行政體制改革，更好地體現(xiàn)廣大民眾的民主要求，更好的完成政府轉(zhuǎn)型。
　　 新公共管理提出“掌舵而不是劃槳”

5、理念。努力把公權(quán)力部門(mén)向“企業(yè)型政府”方向推進(jìn)，以企業(yè)精神應(yīng)用于政府行政之中，借以提升政府行政效率。新公共服務(wù)理論在總結(jié)新公共管理理論的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，提出政府應(yīng)該是“服務(wù)而不是掌舵”概念。提出政府對(duì)公民的服務(wù)是核心內(nèi)容，對(duì)于社區(qū)公民參與極為推崇。治理理論對(duì)于政府角色轉(zhuǎn)型最重要的調(diào)整就是權(quán)力垂直化、水平化重新分配，最終形成多個(gè)權(quán)力主體，形成多元民主協(xié)商機(jī)制，更好地體現(xiàn)治理理論。治理把公民參與放到了工作核心的位置，重新理順國(guó)家與社會(huì)（特別

6、是公民社會(huì)）的關(guān)系。同時(shí)治理基礎(chǔ)上的善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程。善治顯示出國(guó)家與社會(huì)或者說(shuō)政府與公民之間的良好合作關(guān)系，從全社會(huì)的范圍看，善治離不開(kāi)政府，但更離不開(kāi)公民參與。
　　 隨著政府轉(zhuǎn)型的進(jìn)一步深入，外部的推動(dòng)力就成為政府轉(zhuǎn)型重要的影響因素。外部推動(dòng)的最集中表現(xiàn)就是公民參與的不斷擴(kuò)大，公民社會(huì)的外部監(jiān)督力量不斷壯大，這樣才能加速政府的角色轉(zhuǎn)型。讓政府決策中更好地體現(xiàn)民意，決策更加

7、民主化、科學(xué)化。只有公民參與型政府逐漸形成，才能更好的行使監(jiān)督參與的職能，更好地保證政府轉(zhuǎn)型的民主化方向。
　　 其次，公民社會(huì)理論是政府轉(zhuǎn)型的法理基礎(chǔ)。
　　 總結(jié)以往的理論成果，應(yīng)該看到他們?cè)诜治稣巧D(zhuǎn)型過(guò)程中，都把自身理論定位在公民社會(huì)基礎(chǔ)之上，都是在研究社會(huì)和國(guó)家力量對(duì)抗基礎(chǔ)上的政府轉(zhuǎn)型。因此公民參與的基礎(chǔ)公民社會(huì)就顯得尤為重要。雖然我國(guó)和西方的公民社會(huì)產(chǎn)生背景上具有“中國(guó)特色”。但民間力量積極進(jìn)行政治參與的

8、發(fā)展趨勢(shì)不可動(dòng)搖。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)公民社會(huì)領(lǐng)域受到很大的擠壓及限制，形成了“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的格局。但隨著改革開(kāi)放的逐步開(kāi)展，國(guó)家的權(quán)力逐漸收縮，社會(huì)自主性的領(lǐng)域有逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)。然而這種變化依然是在政府的主導(dǎo)和控制下發(fā)生的，是政府主動(dòng)把社會(huì)管理的部分權(quán)力轉(zhuǎn)讓給公民社會(huì)，通過(guò)政府與民間的長(zhǎng)期互動(dòng)，逐漸形成一種在政府主導(dǎo)下雙方合作、協(xié)調(diào)的發(fā)展模式。
　　 只有我國(guó)逐漸形成公民社會(huì)和國(guó)家的相互對(duì)抗，不斷完善公民參與，才能夠在公共事務(wù)的處

9、理中更好地體現(xiàn)民意，更好地為人民服務(wù)。服務(wù)型政府能夠發(fā)展完善很大程度上取決于公民社會(huì)力量的不斷壯大。我國(guó)的市民社會(huì)力量尚不足以讓政府主動(dòng)的把權(quán)力交出來(lái)。在公民社會(huì)多元的社會(huì)形態(tài)中，無(wú)論是民間組織的興起，還是中產(chǎn)階級(jí)的壯大、公共領(lǐng)域的發(fā)展，都引導(dǎo)著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變革。公民社會(huì)能否有效的對(duì)抗國(guó)家和政府，很重要的一個(gè)外在表現(xiàn)形式就是公共領(lǐng)域的建立，哈貝馬斯提出的公共領(lǐng)域其實(shí)質(zhì)是一個(gè)公共事務(wù)討論空間，在這個(gè)空間內(nèi)人們可以自由發(fā)表意見(jiàn)、相互論辯

10、，表達(dá)民眾的意愿和要求?？匆粋€(gè)國(guó)家的公民社會(huì)是否真正發(fā)揮作用，一個(gè)重要衡量標(biāo)準(zhǔn)就是是否有一個(gè)真正意義上的公共領(lǐng)域。只有在這個(gè)社會(huì)中每個(gè)個(gè)體更多的理性思考，并通過(guò)結(jié)社在公共領(lǐng)域中表達(dá)自己的訴求，同時(shí)集結(jié)這種個(gè)體訴求成為一個(gè)非政府社會(huì)組織對(duì)外一致的聲音，才會(huì)進(jìn)一步影響政府決策，甚至可以對(duì)政府的行政管理手段和方法給與革新。
　　 再次，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)迫切要求公民參與制度的建立。
　　 現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)造成的各種危害日益頻繁，各種傳統(tǒng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

11、（工業(yè)污染、黑心商品、毒品泛濫、農(nóng)藥殘留、自然災(zāi)害、環(huán)境惡化等）其實(shí)都是工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的體現(xiàn)。面對(duì)當(dāng)代日益出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，例如最近的H1N1流感等問(wèn)題，其實(shí)都預(yù)示著現(xiàn)在處于一個(gè)高度風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)形態(tài)中，任何決策的后果都是相當(dāng)嚴(yán)重的。如何做到政府決策的科學(xué)化、民主化是政府權(quán)力正當(dāng)性、合憲性的有力證明。風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)制中除了培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、評(píng)估機(jī)制以外，公民參與是貝克提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略中的重要內(nèi)容。只有這樣的政府才是人民需要的政府。要努力做到多元主體協(xié)商的決策機(jī)

12、制，才能夠使政府的權(quán)力重新進(jìn)行平面化的分配。讓普通民眾更多的參與進(jìn)政府的行政管理行為中，才能夠使政府的科技決策更加理性化、民主化。
　　 風(fēng)險(xiǎn)原則的實(shí)體層面是以憲法保障生存權(quán)作為基礎(chǔ)，使人民大眾的生命權(quán)、生存權(quán)在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)得到保障；在程序?qū)用鎰t是嚴(yán)格履行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估溝通程序，而且這一程序要求是必備前置審批程序，在審議中要體現(xiàn)民主原則，杜絕專家審議的弊端，廣泛傾聽(tīng)人民大眾的意見(jiàn)和建議，擴(kuò)大民主參與的范圍，這是解決風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)核心矛盾的重要內(nèi)

13、容。
　　 最后，公民參與的制度構(gòu)建
　　 努力構(gòu)建以“公民參與”為中心的政府行政管理模式，改變政府的僵化機(jī)制，提高其彈性、適應(yīng)性。公民參與公共事務(wù)制度的進(jìn)一步完善，必須同時(shí)滿足主客觀兩方面條件，主觀條件就是參與的主體是積極的公民。通過(guò)公民教育、社區(qū)自治、發(fā)展非營(yíng)利組織等手段可以培養(yǎng)積極的公民，形成普遍性的公民社會(huì)，使社會(huì)中的部分公民普遍具有去私從公的胸懷，關(guān)心并參與各項(xiàng)公共事務(wù)；客觀條件就是有一個(gè)利于公民參與的制度環(huán)境

14、。重新設(shè)計(jì)社區(qū)治理組織、加強(qiáng)基層小區(qū)的組織工作，積極創(chuàng)建公民參與的相關(guān)法律法規(guī)，使得政府的運(yùn)作能夠確實(shí)以人民為治理中心，使人民成為政府真正的主導(dǎo)者。
　　 公民參與的主要任務(wù)是創(chuàng)造公民公共對(duì)話的空間，以及維持國(guó)家與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，更好地完成協(xié)商民主。公民參與中公民個(gè)體多以參加社會(huì)非政府組織的形式來(lái)表達(dá)自身意愿。即便是在公共領(lǐng)域中，個(gè)體的論辯聲音也是弱小的，只有公民個(gè)人依據(jù)交往行動(dòng)理論，加入到某一個(gè)小范圍的社會(huì)組織中，通過(guò)自由結(jié)

15、社才能夠更好地表達(dá)自身意愿和訴求。積極創(chuàng)建非政府性質(zhì)的社會(huì)組織，逐步建立并培養(yǎng)公民意識(shí)是公民參與的重要內(nèi)容之一。
　　 公民參與的外在表現(xiàn)形式多樣，結(jié)合我國(guó)實(shí)際可以在多方面體現(xiàn)，例如新技術(shù)的應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、公共領(lǐng)域的公民意見(jiàn)反饋、新聞媒體的公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)型等等。這些改革其實(shí)很多是西方行政改革已經(jīng)做過(guò)嘗試的方法。我們需要做到的就是更好地和中國(guó)實(shí)際特色相結(jié)合。例如現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)民主的興起、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的建立，很多公眾意見(jiàn)是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)得以發(fā)表的，

16、而且在民主監(jiān)督方面起到了很重要的作用，未來(lái)政府網(wǎng)站中更多的增加民眾評(píng)議監(jiān)督版塊，使民眾發(fā)揮參政議政職能都是網(wǎng)絡(luò)民主的很好表達(dá)?，F(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)各種社區(qū)，已經(jīng)在虛擬網(wǎng)絡(luò)中形成自己的力量。網(wǎng)絡(luò)中的“躲貓貓”、“天價(jià)煙”“被高速”①等詞匯，都顯示了民眾的一種對(duì)政府的監(jiān)督意愿。我們可以假設(shè)，當(dāng)社會(huì)中非政府組織日益形成規(guī)模，當(dāng)市民社會(huì)力量越來(lái)越強(qiáng)大的時(shí)候，其最后的發(fā)展方向就是真正意義上的民主協(xié)商。
　　 綜上所述，我國(guó)的公民參與制度是有其法理