城市存量土地再開發(fā)研究.pdf

1、當前，快速的城鎮(zhèn)化進程給土地資源利用帶來巨大壓力。城市土地開發(fā)的重點開始從增量利用轉移到存量土地再開發(fā)上來。城市存量土地再開發(fā)已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化建設和土地使用制度改革的一個重要議題。城市存量土地再開發(fā)是指對城市規(guī)劃范圍內已經(jīng)供應、并已實施開發(fā)建設，但其開發(fā)建設狀態(tài)與經(jīng)濟社會發(fā)展需求不相匹配、未達到最優(yōu)開發(fā)狀態(tài)的國有建設用地進行再次開發(fā)。城市存量土地再開發(fā)相對于城市土地初始開發(fā)更為復雜，并有其相對特殊的規(guī)律，特別是在利益多元化的今天，傳統(tǒng)

2、的土地管理制度在城市存量土地再開發(fā)中一定程度上出現(xiàn)了失靈的問題。雖然已有文獻從城市規(guī)劃、建筑布局、鄰里關系等維度展開相關研究，但從土地管理角度開展的研究起步較晚，且主要是對地方創(chuàng)新做法的歸納和比較，在驅動機理、限制因素、合約結構、績效差異、制度改進方面的研究比較匱乏。本文試圖從這些視角做初步探索。
　　城市存量土地再開發(fā)與產(chǎn)業(yè)結構調整、土地資源稀缺度、土地資源利用方式和城市功能調整密切聯(lián)系。城市存量土地再開發(fā)不但涉及土地利用形態(tài)重

3、置，更是多方產(chǎn)權與利益格局的調整。城市存量土地所有權與使用權分離的特征，決定了其再開發(fā)實施必須由原使用權人、開發(fā)商與政府協(xié)商一致，并重新達成土地利用合約。本文圍繞經(jīng)濟結構變遷和土地使用制度改革，將城市存量土地開發(fā)制度研究納入合約結構分析框架，從系統(tǒng)的層次結構、關鍵環(huán)節(jié)和調節(jié)工具三個角度論證了城市存量土地再開發(fā)的運行機制，將土地收儲開發(fā)模式與自行開發(fā)模式開發(fā)效率差異統(tǒng)一到界定土地發(fā)展權，降低交易成本、實行收益分享、創(chuàng)造合作條件上來。

4、>　　本文首先對城市存量土地再開發(fā)研究進展進行回顧，確定了城市存量土地再開發(fā)研究的重點，采用“狀態(tài)—結構—績效”范式剖析了城市存量土地再開發(fā)運行機制，厘清了存量土地再開發(fā)的驅動機理、合約結構與不同開發(fā)模式，分析比較了土地收儲模式與自行開發(fā)模式實施與創(chuàng)新發(fā)展面臨的困境，進一步揭示了我國存量土地開發(fā)的實際情況和阻礙因素，并歸納了可能的制度變革形式。然后以南京市存量土地再開發(fā)為案例分析了收儲開發(fā)和自行開發(fā)模式的情況，采用時間序列模型和空間集聚

5、模型對南京市存量土地再開發(fā)績效進行了實證分析。最后，提出了城市存量土地再開發(fā)制度改進思路。研究得到的主要結論如下：
　　首先，城市存量土地再開發(fā)運行機制包括驅動機理、合約結構、運行系統(tǒng)、運行模式等內容。其中城市存量土地開發(fā)的合約結構包括主體結構、產(chǎn)權結構和收益結構，并形成了產(chǎn)權子系統(tǒng)和收益子系統(tǒng)；運行流程上依靠經(jīng)濟平衡、產(chǎn)權轉移和土地出讓構造關鍵環(huán)節(jié)，并以產(chǎn)權界定、交易成本降低和收益分享來調節(jié)存量土地開發(fā)各參與主體的行為。研究發(fā)現(xiàn)

6、，目前我國城市存量土地開發(fā)存在土地發(fā)展權界定不清晰和交易成本過高的問題，唯有改進現(xiàn)行的“產(chǎn)權—交易成本—收益”格局，才能激勵微觀主體的開發(fā)參與。
　　第二，我國城市存量土地再開發(fā)制度演進已經(jīng)歷了若干階段，演進過程呈現(xiàn)以下特征：市場化程度不斷增加、開發(fā)決策逐漸自下而上、治理特征由強制到合作。這種演化特征預示城市存量土地再開發(fā)將逐漸由政府主導轉變?yōu)槭袌鲋鲗?。目前，我國已?jīng)形成了土地收儲模式主導、自行開發(fā)模式正在探索創(chuàng)新的格局，但新形勢

7、下兩種模式均在實施和創(chuàng)新發(fā)展中面臨困境，其根源在于開發(fā)利益多元化、產(chǎn)權制度不健全、土地財政和制度路徑依賴。
　　第三，收儲模式和自行開發(fā)模式之間并非替代關系，而是共存與互補關系。二者均在一定程度上能夠優(yōu)化城市空間布局與結構，平衡各類用地關系，促進存量土地再開發(fā)。南京市存量土地再開發(fā)制度設計的成功之處，就在于遵循了城市存量土地再開發(fā)規(guī)律，推動存量土地再開發(fā)與產(chǎn)業(yè)升級相結合，合理安排土地增值收益分享路徑，清晰劃定土地收儲與自行開發(fā)模式