地方政府土地財政風險評估與防范研究.pdf

1、改革開放以來，得益于地方政府之間的競爭，我國經濟發(fā)展保持了持續(xù)較快的增速。在此競爭制度下，地方政府紛紛利用手中的稀缺土地資源，選擇有利于快速增加自身財政收入總量、增加固定資產投資的策略性行為選擇——“土地財政”。分稅制改革的開展，導致地方政府財權與事權不對稱，進一步加深了地方財政收支對“賣地生財”路徑的依賴程度。眾所周知，人多地少是我國的基本國情。在18億畝耕保紅線硬約束下，作為土地財政模式的核心載體我國城鎮(zhèn)建設用地早已捉襟見肘。也就是

2、說，看似“簡單方便、快速高效”的土地財政模式，實際隱藏了巨大的風險，不確定性明顯。包括財政風險、金融風險、社會風險、政治腐敗風險等等。在轉變經濟發(fā)展方式的大背景下，對土地財政風險開展定量評估和防范治理是十分緊迫和有必要的。
　　本研究將風險關注點落腳在土地財政模式的財政風險上。按照“現(xiàn)狀分析——風險評估——風險預測——風險防范”的邏輯分析框架，在對土地財政和土地財政風險的概念內涵分別進行闡釋和界定的基礎上，對土地財政現(xiàn)狀規(guī)模及結構

3、的時空演變規(guī)律進行了深入分析和揭示。同時，在理論層面上構建了風險定量評估指標體系，并開展了風險評估實證研究。在此基礎上，進一步開展了風險預測研究，以揭示未來風險演變趨勢。最后，基于轉變經濟發(fā)展方式，創(chuàng)新土地管理的需要，落腳在土地財政風險防范治理上。論文主要研究內容有:
　　1.土地財政及其風險內涵探討與規(guī)?，F(xiàn)狀分析
　　在回顧前人研究成果的基礎上，結合本研究的定位和需要，對土地財政內涵進行探討分析。并借鑒財政風險的概念定義，

4、從公共資源不確定的角度出發(fā)，對土地財政風險的概念和內涵進行深入探討和界定。在此基礎上，對土地財政現(xiàn)狀規(guī)模進行測算，并對其規(guī)模及結構呈現(xiàn)出的時空演變特點及差異進行分析。
　　2.地方政府土地財政風險定量評估研究
　　結合土地財政風險內涵探討和概念界定，基于土地財政模式中收入流量不確定性和公共資源不確定性兩個維度從理論上構建風險評估指標體系以實現(xiàn)定量化分析和比較研究的目的。再利用全國層面和省級層面數(shù)據開展風險評估的實證研究，并對

5、風險評價結果進行相應的分析和等級劃分。
　　3.地方政府土地財政風險預測研究
　　在前文風險定量評估研究的基礎上，對我國地方政府土地財政風險進行預測研究，以揭示風險演變趨勢，進一步闡明風險治理的緊迫性。同時開展情景模擬研究，揭示地方政府土地財政及其風險在不同情境下的變化情況，為下文的風險防范治理提供支持和依據。具體模擬情景包括:模擬GDP增速調整、模擬房地產市場調控。
　　4.地方政府土地財政風險防范治理研究
　

6、　首先，對我國地方政府土地財政的驅動機制和實現(xiàn)機制進行研究，探索土地財政形成過程中的驅動力和實現(xiàn)機制。再次，開展國際比較研究，分析國外地方政府財稅體制結構，對比我國當前地方政府財稅結構，為風險防范提供國際經驗借鑒和參考。最后在現(xiàn)狀分析、風險評價、風險預測、驅動機制和實現(xiàn)能力分析、借鑒國際經驗等的基礎上，基于轉變經濟增長方式、創(chuàng)新土地管理的需要多角度有針對性地提出風險防范治理對策。
　　研究結果表明:(1)在對土地財政規(guī)?，F(xiàn)狀的分析

7、中得出，地方政府土地財政規(guī)?？傮w呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢，地方財政收入對土地財政的依賴程度存在一定的區(qū)域差異，東部高于中部，中部高于西部，且這種地區(qū)差異目前呈現(xiàn)不斷縮小的態(tài)勢，反映了地方政府在地方財政策略選擇上對土地財政的偏好是一致的。土地財政結構由“土地出讓金和土地稅收并重”逐步向“以土地出讓金為主”演變，且東中西部之間的區(qū)域差異也在不斷縮小，說明了各地區(qū)地方政府對“賣地生財”路徑的依賴和偏好是一致的。(2)土地財政風險定量評價的結果顯示

8、:全國層面上總體呈現(xiàn)出風險不斷加深的態(tài)勢，且東部地區(qū)風險高于中部，中部高于西部。區(qū)域層面上平均有45％以上的省份處于較高風險等級及以上。且風險相對較高的區(qū)域主要集中分布在建設用地資源稟賦較小但城鎮(zhèn)建設用地過快擴張的地區(qū)，如東部沿海地區(qū)（江蘇、浙江、福建等）、中部的部分地區(qū)（安徽、湖北等）、西部的少數(shù)地區(qū)（四川和重慶）。(3)風險預測結果表明:若不采取有效措施，那么在2011-2020年土地財政風險程度將繼續(xù)不斷加深。情景模擬的結果則表明

9、:適當調低GDP增速預期目標和堅持強化落實房地產市場調控，有利于降低土地財政風險程度。(4)進一步結合土地財政驅動機制和實現(xiàn)機制的分析，借鑒國外地方財稅體系結構，本研究提出了如下的風險防范治理對策:加強土地行政管理監(jiān)督，控制建設用地供應節(jié)奏;變革土地財政形成機制，改善地方財政收入結構;完善土地市場結構，改革土地征收制度;完善預算監(jiān)督機制，加強金融監(jiān)管力度;深化分稅制改革，實現(xiàn)地方財權與事權相匹配;完善行政績效考核標準，改革標尺競爭體制。