分稅制、地方財(cái)政自主權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效研究.pdf

1、對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)而言，在保持了30多年的高速增長(zhǎng)“奇跡”之后，如何保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)并讓人民共享發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)，是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。放眼世界，大國(guó)治理的一個(gè)難題就是處理中央（聯(lián)邦）政府和地方政府的關(guān)系。一方面，大國(guó)內(nèi)部往往存在明顯的地區(qū)差異，出于信息收集上的劣勢(shì)，中央政府有必要給地方政府自主性，讓地方政府自主決策和管理本轄區(qū)的公共事務(wù)。但與此同時(shí)，大國(guó)在處理全國(guó)性問(wèn)題上，則具有小國(guó)所不可及的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。更為重要的是，出

2、于政治穩(wěn)定的考慮，大國(guó)的中央政府通常會(huì)限制地方因過(guò)度自主而滑向自立的邊緣。上述兩方面的原因，使得任何大國(guó)都面臨的一個(gè)問(wèn)題是，需要在中央集權(quán)與分權(quán)之間作出某種權(quán)衡。
　　央地之間集-分權(quán)的一個(gè)關(guān)鍵是財(cái)政決策權(quán)力的劃分，這直接關(guān)系到公共資源的配置和使用方式。一個(gè)適宜的央地財(cái)政關(guān)系，能夠有效地提供讓公眾滿意的公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)福利的最優(yōu)化。而對(duì)于那些發(fā)展和轉(zhuǎn)型國(guó)家而言，中央政府更是希望通過(guò)央地財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，激勵(lì)地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積

3、極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。中國(guó)在1980年代啟動(dòng)的財(cái)政包干制，即是一次給予地方財(cái)政決策自主權(quán)的分權(quán)化改革。在這次改革中，地方政府獲得了空前的財(cái)政激勵(lì)，由此推動(dòng)了中國(guó)在1980年代的快速增長(zhǎng)。
　　然而，由于財(cái)政包干制缺乏正式的制度規(guī)則，隨著時(shí)間的推移，中央的財(cái)政汲取能力逐漸下降，嚴(yán)重削弱了其宏觀調(diào)控與再分配能力，并最終促發(fā)中央政府考慮調(diào)整與地方的財(cái)政關(guān)系。于是，在1994年的分稅制改革中，通過(guò)一系列的精妙設(shè)計(jì)，財(cái)權(quán)重新開始

4、向中央政府集中。但令人詫異的是，在財(cái)政自主權(quán)受到顯著削弱的情況下，地方政府推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極性似乎并未有任何消減的跡象，最終看到的是，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一路高歌猛進(jìn)。正是在上述背景下，本文以地方財(cái)政自主權(quán)為觀察視角，實(shí)證分析分稅制改革背景下的央地關(guān)系對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效和公共服務(wù)提供績(jī)效的影響及其背后的機(jī)制。與現(xiàn)有文獻(xiàn)相比，本文的工作主要包括如下幾個(gè)方面:
　　笫一，論證了分稅制是一場(chǎng)財(cái)政集權(quán)因素與分權(quán)因素并存的改革，而且，集權(quán)因素

5、進(jìn)一步導(dǎo)致了分權(quán)因素的增強(qiáng)，即分稅制背景下的央地財(cái)政關(guān)系是一個(gè)兼容了集權(quán)與分權(quán)的體制。本文論證分稅制的集-分權(quán)因素不同于現(xiàn)有文獻(xiàn)中所說(shuō)的“收入集權(quán)、支出分權(quán)”概念，而是從預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩個(gè)財(cái)政體系角度而言的。在制度改革中，分稅制改革直接導(dǎo)致了地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政自主權(quán)的下降，但此次改革同時(shí)也為地方政府留下了預(yù)算外資金的自主權(quán)空間，由此進(jìn)一步導(dǎo)致了預(yù)算外財(cái)政的擴(kuò)張。筆者使用省份樣本和城市樣本的實(shí)證結(jié)果都表明，地方政府在預(yù)算內(nèi)自主權(quán)削弱得越多

6、，地方政府在無(wú)論是在短期還是長(zhǎng)期表現(xiàn)出了對(duì)預(yù)算外收入更強(qiáng)的依賴?；趯?duì)現(xiàn)有分權(quán)測(cè)量指標(biāo)適用性的評(píng)價(jià)，筆者提出地方財(cái)政自主度（支出中依賴與自有收入的比重）是一個(gè)相對(duì)最適宜用于測(cè)量分稅制改革后地方政府財(cái)政自主決策權(quán)力大小的指標(biāo)。與此同時(shí)，科學(xué)全面地評(píng)價(jià)地方政府的財(cái)政自主度，應(yīng)同時(shí)從預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩個(gè)口徑進(jìn)行測(cè)量。
　　第二，實(shí)證分析了地方財(cái)政自主權(quán)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效及其傳導(dǎo)渠道?；谪?cái)政分權(quán)理論與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論，本文分別從短期效應(yīng)和長(zhǎng)期

7、效應(yīng)兩個(gè)層面，檢驗(yàn)了省級(jí)財(cái)政自主權(quán)對(duì)公共資本投資、私人資本投資(FDI)、人力資本積累以及全要素生產(chǎn)率(TFP)等多種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)傳導(dǎo)機(jī)制的影響。結(jié)果表明，預(yù)算內(nèi)財(cái)政自主權(quán)的增強(qiáng)在短期對(duì)公共資本積累具有不利作用，但對(duì)人力資本的積累卻具有持久的正面作用，長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)商業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境（FDI的實(shí)際稅率）和TFP也都具有正面的改善作用。與此不同，預(yù)算外財(cái)政自主權(quán)的增強(qiáng)在短期有利于公共資本的積累，而對(duì)人力資本的積累無(wú)論是在短期還是長(zhǎng)期都沒(méi)有顯著的促進(jìn)作

8、用，長(zhǎng)期而言，對(duì)商業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境（FDI的實(shí)際稅率）和TFP也都沒(méi)有正面的促進(jìn)作用。本文的研究表明，預(yù)算內(nèi)財(cái)政自主權(quán)越高的地區(qū)，盡管在短期對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不利，但由于促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率，因而對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有積極作用。而預(yù)算外自主度的增強(qiáng)雖然促進(jìn)了投資驅(qū)動(dòng)的短期增長(zhǎng)，但并不改善經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率進(jìn)而對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并無(wú)效果。
　　第三，實(shí)證分析了地方財(cái)政自主權(quán)對(duì)公共服務(wù)提供績(jī)效的影響。與通常使用公共服務(wù)投入和產(chǎn)出數(shù)量的度量方式不同，本文使用了公眾對(duì)

9、公共服務(wù)滿意度的評(píng)價(jià)來(lái)度量公共服務(wù)的提供績(jī)效。依托于中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查(CGSS)的大樣本微觀數(shù)據(jù)及其嵌套于地方行政轄區(qū)的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，本文檢驗(yàn)了縣級(jí)政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政自主權(quán)（無(wú)法獲得縣級(jí)政府的預(yù)算外收支數(shù)據(jù)）對(duì)基礎(chǔ)教育和醫(yī)療兩項(xiàng)地方性公共服務(wù)個(gè)體滿意度的影響。結(jié)果表明，財(cái)政自主權(quán)的增強(qiáng)（支出更依賴于自有收入）在概率上顯著地促進(jìn)了居民的公共服務(wù)滿意度，這種作用主要得益于公共服務(wù)項(xiàng)目投入的資金效率，而增加公共支出水平（或比重）的作用并不明顯?？梢?，

10、地方政府擁有更大的財(cái)政自主權(quán)，也能夠促進(jìn)公共服務(wù)的提供效率，從而滿足本轄區(qū)居民的需求，促進(jìn)社會(huì)福利的改善。
　　本文雖然是一項(xiàng)以實(shí)證分析為主導(dǎo)的研究，但通過(guò)緊扣作用機(jī)制，本文的研究得以能夠系統(tǒng)地檢驗(yàn)分權(quán)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公共服務(wù)提供績(jī)效的理論機(jī)理，從而很好地回應(yīng)了理論文獻(xiàn)。與此同時(shí)，筆者也擺脫了該領(lǐng)域絕大多數(shù)實(shí)證文獻(xiàn)中籠統(tǒng)地在分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或公共品提供之間建立實(shí)證關(guān)系的做法。在數(shù)據(jù)和研究方法上，本文充分利用了宏觀面板數(shù)據(jù)模型、截面數(shù)據(jù)

11、模型、嵌套數(shù)據(jù)模型等多種數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)及其相應(yīng)的估計(jì)方法，并通過(guò)一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)和內(nèi)生性檢驗(yàn)，保證了本文實(shí)證結(jié)論的可靠性。
　　本文的研究對(duì)中國(guó)未來(lái)央地財(cái)政關(guān)系的進(jìn)一步完善具有重要的政策含義。相對(duì)于1980年代沒(méi)有制度規(guī)則的分權(quán)化改革，分稅制是一次建立在規(guī)則基礎(chǔ)上的財(cái)政集權(quán)改革，因此，在建立與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政體制上，分稅制改革無(wú)疑邁出了重要的一步。然而，在分稅制改革背景下，本文的研究表明，提高地方政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政自主度，無(wú)論

12、是對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還是對(duì)公共服務(wù)的提供效率都具有積極作用。因此，中國(guó)未來(lái)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長(zhǎng)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)和諧的共贏局面，央地財(cái)政關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整和完善大有可為。首先，中央政府需要擯棄實(shí)施大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的思路，轉(zhuǎn)而給予地方政府更多的自有收入，鑒于中國(guó)的單一制國(guó)體以及既有的稅制體系，筆者提出，一個(gè)較為可行的方案是，提高地方政府在共享稅（比如增值稅）中的分享份額，當(dāng)然，即使是在提高了稅基的分享份額后，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能還是無(wú)法滿足支出的資金

13、需求，此時(shí)中央政府給予一定的轉(zhuǎn)移支付仍然是必要的;其次，中央政府應(yīng)建立相關(guān)的法律法規(guī)，將各級(jí)地方政府的預(yù)算外資金乃至制度外資金整合到預(yù)算內(nèi)渠道，尤其是要與一般預(yù)算收入統(tǒng)籌使用，或者嚴(yán)格按照預(yù)算內(nèi)資金的管理方式加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的監(jiān)管和約束。最后，對(duì)于一個(gè)成功的政府間財(cái)政關(guān)系改革，在明確收入歸屬和收入分享方案的同時(shí)，也需要確定政府間的支出事權(quán)和責(zé)任，否則終將難以形成一個(gè)穩(wěn)定、有效的財(cái)政體制。由于中國(guó)地區(qū)間的巨大差異和需求的多樣化，因此，總體