地方政府房地產市場調控法律責任分析

1、<p>　　地方政府房地產市場調控法律責任分析</p><p>　　摘 要 對于我國房地產市場調控政策的有效運行，地方政府 發(fā)揮著不可替代的作用；同樣，房地產市場調控政策頻頻落空，甚至出現(xiàn)“逆調控”的現(xiàn)象，地方政府也有不可推卸的責任。規(guī)范地方政府的權力運行，加強對地方政府房地產調控權的法律規(guī)制，勢在必行。本文從界定地方政府房地產市場調控權出發(fā)，通過區(qū)分調控決策責任和調控執(zhí)行責任，進而對其責任構成、免責事

2、由和責任承擔方式等方面進行分析，以期促進地方政府房地產市場調控權的法律規(guī)范。 </p><p>　　關鍵詞 房地產市場調控 地方政府 法律責任 </p><p>　　作者簡介：盧亮，吉林大學珠海學院公共管理系助教，吉林大學南方研究院法學理論研究中心博士研究生。 </p><p>　　中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）04-1

3、60-03 </p><p>　　一、 地方政府房地產市場調控權的界定 </p><p>　　（一） 地方政府應該享有房地產市場調控權 </p><p>　　地方政府享有房地產市場調控權是對其進行法律責任追究的前提，“有權力才有責任”。如果僅把房地產市場調控界定為宏觀調控，那么地方政府無疑不享有調控權。因為目前學界一般認為宏觀調控是國家行為，并且“實施宏觀調控主體，

4、不能是地方政權，而只能是國家的最高政權”。但是宏觀調控政策必須經(jīng)由地方政府的行政立法和行政執(zhí)法予以落實。為此，有學者提出了“中觀”調控權的概念：“鑒于宏觀調控的間接性、層次性和相對性，地方的這種調控權就是一種宏觀調控權，但為了與中央“宏觀調控權”相區(qū)別，也不妨稱為“中觀”或地方的調控權?！薄暗胤蕉愂照{節(jié)權、地方財政投資和支出的決策權，以及地方產政策的決策權實際上是一種中觀調控?！迸c“市場調控權”相關聯(lián)的，地方政府在房地產市場管理活動中行

5、使的是“微觀市場監(jiān)管權”，它屬于一種“經(jīng)濟行政權”，可以理解為“政府行政機構在市場機制的框架內，為矯正市場失靈，，基于法律對市場主體的經(jīng)濟活動以及伴隨其經(jīng)濟活動而產生的社會問題進行的微觀層面上的干預和控制活動。”包括房地產市場主體的準入管理、內部控制、經(jīng)營管理、市場退出的監(jiān)管等內容。 </p><p>　　借由以上三個概念，房地產調控政策的運行軌跡可以這樣表述：調控政策由中央政府的宏觀調控權發(fā)起，經(jīng)由地方政府的中

6、觀調控權轉化為地方性調控政策，再通過地方各級政府的微觀監(jiān)管權的實施最終作用于具體的房地產市場參與主體而發(fā)生效力。如果我們把房地產市場調控視為宏觀調控權、中觀調控權和微觀監(jiān)管權的連貫實施而完成的過程，那么地方政府就必然享有房地產市場的調控權，即中觀調控權。 </p><p>　?。ǘ?決策權與執(zhí)行權：地方政府房地產市場調控的基本權能 </p><p>　　一般來說，房地產市場調控系統(tǒng)由決策

7、系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)三部分構成。“而如果從宏觀調控權規(guī)范運作的角度來看，宏觀調控權力系統(tǒng)也是由決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三種相互依存、相互制約的具體權力所構成的?！蔽覀円部梢越璐藰藴蕦⒎康禺a市場的中觀調控權分解為決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三種權能，而在房地產調控政策的運行中，地方政府應該享有的是決策權和執(zhí)行權。 </p><p>　　地方政府享有市場調控決策權的現(xiàn)實基礎是房地產市場的區(qū)域差異化發(fā)展和保持已有的行政權力

8、間地域競爭的必要性。房地產市場是典型的區(qū)域性市場。“房屋立足于土地，本身不可移動，就其所占土地而言具有排他性，不同地區(qū)的住房不可任意流動或者相互平抑價格，具有一定的地域壟斷性?！狈康禺a市場發(fā)展的地域不平衡特性，要求地方政府必須對其管轄范圍內可能關涉宏觀房地產經(jīng)濟的市場問題擁有調控決策權。另外，實行分稅制以后，中央與地方，地方與地方之間的在經(jīng)濟領域形成了競爭關系。 </p><p>　　地方政府是中央宏觀調控政策的

9、重要執(zhí)行主體。同時，地方政府也是自身調控決策的執(zhí)行主體。這種執(zhí)行權在內容和實施方式上區(qū)別于中央政府職能部門的宏觀調控政策執(zhí)行權，更接近于“微觀市場監(jiān)管權”。更多的是直接作用于市場主體和交易活動，屬于“微觀市場監(jiān)管權”所涉及慣常性執(zhí)法內容以外的特殊性、短期性內容。 </p><p>　　正是由于在房地產市場調控權的配置中，地方政府的擁有雙重權能，使地方政府極有可能“脫離”或“架空”宏觀調控權的指揮，造成另一種更為嚴

10、重的“政府失靈”。對地方政府在調控權行使中的責任設置和追究就顯得尤為重要。 </p><p>　　二、地方政府房地產市場調控的法律責任 </p><p><b>　?。ㄒ唬└拍钆c類型 </b></p><p>　　法律責任是法律規(guī)則的構成要素，是法律運行不可分割的組成部分，對權利侵害的救濟，對義務違反的制裁無不以法律責任的存在為前提。地方政府在

11、房地產市場調控中承擔的法律責任，從法理上的法律責任概念分析，即是由于地方政府沒有履行或者沒有適當履行其“第一性”的“法定義務”或者“約定義務”而由“法律強制”其必須加以履行的以“補救”或“報償”為特色的“第二性法律義務”。 </p><p>　　以前文對市場調控法律關系的分類為依據(jù)，筆者將地方政府承擔的市場調控法律責任分為兩大類：一類是調控決策法律責任，另一類是調控政策執(zhí)行法律責任。第一類法律責任無論理解為一般意

12、義上的宏觀調控法律責任還是看作是一類特殊的“中觀調控”法律責任，本質上仍是政府抽象行政行為的法律責任?！拔覈趪L試接近違憲審查機制、建立各種領導責任追究制度。并在加人WTO議定書中承諾，將實施與WTO有關的法律、法規(guī)的任何行政行為都納人司法審查，建立抽象行政行為訴訟制度不應再存在觀念和技術性的障礙?！狈康禺a市場調控決策和執(zhí)行行為都應當納人法律責任體系中，特別是為實現(xiàn)宏觀調控目標而實施的各種抽象行政行為和具體行政行為都應通過行政問責和法

13、律訴訟，使相應的行政機關和責任人承擔調控法律責任。 </p><p>　　第二類法律責任更接近“微觀市場監(jiān)管”或者一般意義上的“市場管理”的具體行政行為所承擔的責任。調控政策執(zhí)行與微觀市場管理兩者存在重合的部分，因為市場監(jiān)管行為即可能產生一般的市場秩序維護效果，也會對市場資源的配置和價格的波動產生直接影響，產生調控效果。在房地產市場調控過程中，特別涉及土地、財政、稅收、保障性住房等調控領域時，地方政府參與到調控政

14、策的決策環(huán)節(jié)，也成為調控政策執(zhí)行的重要主體。正是這種雙重角色決定了其承擔的法律責任的多樣性。 　　從目前的立法情況來看，對于房地產市場調控決策法律責任，學者們普遍呼吁通過制定《宏觀調控法》來予以確立，但地方政府在房地產市場調控中的決策是否由宏觀調控法來調整還未有定論。就地方政府在房地產市場決策執(zhí)行中的法律責任，經(jīng)由上面的分析我們可以參照相關行政法和市場管理法來確認，例如《城市房地產管理法》、《土地管理法》、《行政監(jiān)察法》、《公務員法》

15、、《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》等，但從對一般住房的消費者的住房權保護，特別是對中低收入住房困難家庭的住房權的保障和救濟角度看，應盡快制定《住房保障法》，“在《住房保障法》的制定過程中，明確保障性住房建設責任的主體是</p><p><b>　?。ǘw責與免責 </b></p><p>　　1.追責主體。從房地產調控權監(jiān)督的視角看，對地方政府在房地產市場調控決策中

16、的法律責任，理論上可以由全國人大、中央政府、地方人大和最高法院來追究，即通過最高權力機關監(jiān)督，行政機關內部問責，立法機關監(jiān)督和司法機關審查來實施，但目前通過最高權力機關監(jiān)督即違憲審查來對地方政府的調控決策監(jiān)督還缺乏直接的制度保障，而最高法院的“能動司法”審查在實踐中還缺乏相關的權能支撐，也不易實施。而對地方政府調控政策執(zhí)行中的法律責任，參照微觀市場監(jiān)管行為的法律責任追究可以參照相關的市場管理法，由政府和法院來直接追究。另外，方政府在調控

17、中應該同時履行社會保障義務，所以公民和特殊社會群體（住房保障對象）也可以成為地方政府市場調控決策責任和執(zhí)行責任的追責主體。 </p><p>　　2.責任構成要件： </p><p>　?。?）責任法定，學界普遍呼吁修訂《憲法》、《公務員法》、制定《宏觀調控權法》和《住宅保障法》也是為對地方政府市場調控和監(jiān)管行為追責確定法律依據(jù)。 </p><p>　　（2）違反法

18、定義務：地方政府行使地方立法權和行政執(zhí)法權，同時要履行遵照宏觀調控政策指引實體性義務和遵守立法及執(zhí)法程序的程序性義務。表現(xiàn)形式：一是不作為，行政立法不作為與執(zhí)法不作為；二是越權，在法律和調控政策授權以外行使行政立法權和執(zhí)法權；三是濫用權力，違反法定程序實施的行為。 </p><p>　?。?）造成房地產資源嚴重浪費、公民財產嚴重損失及嚴重影響社會正常生產、生活等嚴重后果。 </p><p>

19、;<b>　　3.免責事由： </b></p><p>　　（1）中央調控政策本身違法；或前后矛盾。 </p><p>　?。?）中央調控政變化過于頻繁，未給予地方政府合理的調整和執(zhí)行時間。 </p><p><b>　?。?）不可抗力。 </b></p><p>　?。ㄈ┴熑纬袚绞?</

20、p><p>　　1. 調控決策法律責任。中央宏觀調控政策的具體實施首先就要通過地方政府的地方行政立法權將中央宏觀調控政策的內容地方化，具體化，制定地方調控實施政策，從而對本行政轄區(qū)內的區(qū)域市場進行調控。當?shù)胤秸宦男械胤秸{控決策權來貫徹中央宏觀調控政策，或者地方政府濫用決策權違反中央調控目標，甚至制定與其內容沖突的地方政策，則地方政府應承擔相應的地方調控決策法律責任，具體類型和形式如下： </p>&

21、lt;p>　　（1）行政法律責任。根據(jù)《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）和《中華人民共和國立法法》的基本原則和規(guī)定，當?shù)胤秸宦男姓{控權或不當、違反履行調控權時，可以：一是強制履職，即限期制定地方調控政策；二是強制整改，撤銷錯誤的決策，使之無效，對違背憲法、法律、中央調控政策的內容予以糾正；三是行政處分，根據(jù)《中華人民共和國公務員法》對直接責任人給予行政處分，要求其引咎辭職或強制離職；四是人大彈劾，根據(jù)《憲法》第101條規(guī)定

22、，地方各級人民代表大會有權罷免本級人民政府的正、副行政首長。 </p><p>　?。?）社會保障法律責任，主要是住房保障法律責任。依據(jù)聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會和文化權利國際公約》第十一條的規(guī)定，我國政府對人民的住房權利的保障是一項法定義務。同時因為保障性住房建設會直接影響住宅土地供應量并間接影響周邊住宅價格，所以保障性住房建設對于抑制部分地區(qū)房價過快上漲也將具有重要的影響，將保障性住房視為房地產調控的一種手段也未嘗不

23、可。在調控決策責任方面承擔的就是不履行住房保障政策制定義務所要承擔的責任，具體形式：一是制定保障性住房建設政策和實施方案；二是對住房保障對象因政策制定原因導致的延期獲得保障性住房而給予相應住房補貼。 </p><p>　　（3）刑事法律責任。地方政府行政行為，包括抽象行政行為和具體行政行為都越來越多的受到地方利益集團的干涉和侵蝕。在房地產領域，開發(fā)商和地方政府共同“做空”中央房地產市場調控政策的可能性不能排除。因

24、此，出于地方政府自身利益考慮和地方利益集團影響，地方政府在房地產市場地方調控決策制定中的不作為甚至亂作為，可能涉及刑法上規(guī)定的瀆職類犯罪中的濫用職權罪、玩忽職守罪、徇私舞弊罪 ；但鑒于法律規(guī)定的比較籠統(tǒng)，又沒有司法先例，建議最高法以司法解釋的方式將地方政府工作人員在房地產市場調控中的決策不作為和亂作為行為分別納入到以上三個罪名中，另外如果在決策過程中，索取他人財物的，或者非法收受他人財物，為他人謀取利益，就可能涉嫌受賄罪。 </p

25、><p>　　2. 調控政策執(zhí)行法律責任。地方政府在執(zhí)行中央調控政策過程中，包括對地方調控政策的執(zhí)行中，造成行政相對人的人身及財產損害，應承擔的法律責任。這種責任可能由于合法執(zhí)行調控政策的行為，也可能來源于調控政策執(zhí)行過程中的違法行為。 </p><p>　　（1）行政法律責任。一是撤銷錯誤行政行為；二是對責任人給予行政處分； 三是國家賠償。包括行政賠償責任和行政補償責任，前者是執(zhí)行調控政策過

26、程中實施了違法行為而侵害行政相對人權益并造成損害而承擔的賠償責任，而后者是調控政策執(zhí)行過程中的合法行為給相對人所造成的特別損失而承擔的補償責任。兩種責任都是基于房地產市場調控政策執(zhí)行而產生的市場管理行為。 </p><p>　?。?）社會保障法律責任。以住房保障法律責任為主，如因保障性住房建設過程中出現(xiàn)“權力尋租”行為以及以虛假信息騙取保障性住房分配資格的行為給住房保障對象的住房利益造成損害，則應給予相應的補償和

27、保障性住房優(yōu)先權?！啊蹲》勘Ｕ戏ā窇斨匾?guī)定住宅權保障中的責任追究機制和住宅權的司法救濟途徑。通過行政處罰乃至刑事處罰的方式對失責的責任主體及其工作人員進行追究，并允許住宅權受到侵害的特殊需求群體以司法途徑維護其權益，從而使住宅權成為一個可訴的權利。” 　?。?）刑事法律責任。根據(jù)《刑法》相關規(guī)定，在房地產調控政策執(zhí)行過程中，在具體的市場管理行為中，地方政府及其工作人員的違法行為主要涉嫌貪污罪、濫用職權罪、玩忽職守罪、徇私舞弊罪和受

28、賄罪。 </p><p><b>　　三、結語 </b></p><p>　　綜上所述，地方政府對房地產市場調控的法律責任是一種復合責任，是對地方房地產市場經(jīng)濟管理責任，對中央政府的政治行政責任、對地方公眾的社會保障責任的綜合性的法律確認和強制追究。目前首要的是通過完善行政法、經(jīng)濟法、社會保障法和刑法的相關規(guī)定來共同規(guī)范政府調控行為，尤其通過法律責任的追究實現(xiàn)社會個體

29、和公共利益保障和救濟。當然，我們更希望能夠將中央政府和各級地方政府的市場調控權和調控行為納入到憲法規(guī)范中，上升到憲法責任的高度，這是法治經(jīng)濟、法治社會和法治國家發(fā)展的必然選擇。 </p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　　本文中的“地方政府”特指享有地方行政立法權，可以制定地方性行政規(guī)章的省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府。 </p&g

30、t;<p>　　姚建宗.法理學――一般法律科學.中國政法大學出版社.2006.207. </p><p>　　《中華人民共和國刑法》第三百九十七條. </p><p>　　《中華人民共和國刑法》第三百八十五條. </p><p>　　《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》監(jiān)察部，人力資源和社會保障部，國土資源部2008年6月1日實施。 </p>

31、<p>　　《中華人民共和國刑法》第三百八十二條；第三百九十七條；第四百一十條；第三百八十五條. </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]張守文.宏觀調控權的法律解析.北京大學學報：哲學社會科學版.2001（3）. </p><p>　　[2]史際春、肖竹.論分權、法治的宏觀調控.中國法學.20

32、06（4）. </p><p>　　[3]邢會強.宏觀調控權運行的法律問題.北京：北京大學出版社.2004. </p><p>　　[4]馬英娟.監(jiān)管的語義辨析.法學雜志.2005（5）. </p><p>　　[5]張輝：《宏觀調控執(zhí)行權的法律解析.經(jīng)濟法論叢.2013（1）. </p><p>　　[6]任興洲，等.中國住房市場調控與政策