我國義務教育不均衡現(xiàn)狀及對策研究

1、<p>　　我國義務教育不均衡現(xiàn)狀及對策研究</p><p>　　關(guān)于教育均衡，不同的學者從不同角度進行了解讀，或?qū)⑵浣庾x為人權(quán)的平等、受教育群體的基本權(quán)利，抑或是教育資源的均衡配置。無論哪種看法都可以歸為：教育均衡即是在公平原則的指導下，政府負有為每一個適齡兒童、少年提供均等的學習機會，為其平等受教育權(quán)創(chuàng)造保障。而教育公平的題中之義即是受教育機會均等、教育權(quán)利平等及教育資源均衡配置，因此，教育均衡可以

2、視作教育公平的基礎，保證教育資源在各地區(qū)、各層次的分配則是其落腳點。 </p><p>　　一、義務教育不均衡現(xiàn)狀 </p><p>　?。ㄒ唬┝x務教育入學機會不均等 </p><p>　　1）入學機會城鄉(xiāng)差異 </p><p>　　自施行九年義務教育的20多年來，經(jīng)過不懈的努力，我國的義務教育事業(yè)結(jié)出了豐碩的果實，然而囿于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的

3、不平等，其在全國范圍來看，仍然存在明顯的城鄉(xiāng)入學機會差異。僅以2012年為例，當年小學學齡兒童9296.8萬人，適齡兒童入學率為99.7%，盡管有如此高的入學率，沒有入學的0.1%的兒童數(shù)量實際上也達到了54.1萬人。如果從2012年起上推15年，未入學兒童數(shù)將達到1200余萬之多。盡管上述統(tǒng)計數(shù)字并沒有明確城鄉(xiāng)各自所占的比例，但根據(jù)當前的實踐易知，城市適齡入學兒童除病情等特殊原因外，基本都已入學，即這1200多萬學生主要來自農(nóng)村。可以

4、說，對于邊遠貧困地區(qū)的農(nóng)村而言，完成義務教育仍然對很多家庭是一種“奢侈品”。 </p><p>　　2）入學機會性別差異 </p><p>　　根據(jù)相關(guān)研究的結(jié)果可知，義務教育階段的失學問題除了一般而言的家庭經(jīng)濟困難、學業(yè)不理想等原因外，家庭往往還會對子女的性別給予特殊的考量。而這主要是由于傳統(tǒng)中國文化中重男輕女理念的影響，在各種選擇時往往會偏向于男方，教育機會中也有這種現(xiàn)象存在。 <

5、;/p><p>　　3）入學機會群體差異 </p><p>　　自20世紀90年代以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展不平衡的加劇及人口流動政策的放松，社會流動性逐步增強，農(nóng)村勞動力開始向城市大規(guī)模流動，因而其子女的教育問題開始凸顯。根據(jù)全國第六次人口普查的結(jié)果，我國隨父母進城的農(nóng)民工子女有近2000萬人。在他們中，失學率高達9.3%，近100萬名適齡兒童不能及時入學。 </p><p>

6、;　?。ǘ┝x務教育資源配置不均衡 </p><p>　　1）教育投入不均衡 </p><p>　　教育發(fā)展不均衡的根本原因主要是由于財政性教育經(jīng)費投入的不均衡。就地區(qū)差異而言，東中西差距顯著。以生均教育經(jīng)費為例，2011年，小學生的生均差異東部比中西部高1000元左右，而中學生的差距則加大到1300元左右。相關(guān)研究均表明，東中西間教育投入和支出差距越拉越大，90年代初期東、中、西間的比例

7、為1：0.63：0.55，而到了90年代中期，這一比例為1：0.50：0.36；就城鄉(xiāng)差距而言，生均教育預算經(jīng)費差距雖則逐年縮小，由140%-150%左右的差距縮小到30%-40%左右的差距?？梢哉f，中西部間的地區(qū)差異是今后一個時期內(nèi)努力的重點，而城鄉(xiāng)差距縮小的成果仍然需要保持和提升。 </p><p>　　2）辦學條件不均衡 </p><p>　　我國東部部分地區(qū)，由于財力充足，其學?；?/p>

8、礎硬件設施建設已經(jīng)達到甚至超過了發(fā)達國家的水平，然而于此同時，我國中西部部分地區(qū)連包括校舍、書本等基礎的教育設施都難以維持。以2009年的數(shù)據(jù)為例，農(nóng)村中小學危房的面積比城市中小學危房面積分別多30%與45%。此外，此類城鄉(xiāng)差距還明顯存在于圖書擁有量、實驗儀器設備等上。 </p><p>　　3）師資水平不均衡 </p><p>　　城鄉(xiāng)師資水平不均衡一方面體現(xiàn)在數(shù)量上，另一方面體現(xiàn)在其質(zhì)

9、量上的差距。從數(shù)量上看，相較于城市教師的富足，農(nóng)村教師在量上相對不足。當前，小學階段差距還相對較小，初中階段則有明顯差距，師生比的差距多達1.6：1；從師資質(zhì)量看，農(nóng)村明顯弱于城市，代課教師主要分布于農(nóng)村。農(nóng)村中小學代課教師分別占到全國中小學代課教師總數(shù)的46.23%和87.03，同時農(nóng)村師資還具有學歷低、隊伍穩(wěn)定性差及流動率大等弱點，其勢必會對農(nóng)村義務教育的結(jié)果造成影響。 </p><p>　　二、義務教育不均

10、衡原因 </p><p>　　（一）投入政策偏差導致義務教育經(jīng)費保障不到位 </p><p>　　1）義務教育財政性經(jīng)費投入不足 </p><p>　　義務教育經(jīng)費投入保障其公平發(fā)展的基礎，是維護教育均衡的“底線”。經(jīng)過政府多年的努力，我國教育經(jīng)費雖然逐年增長，但由于起點較低，其在GDP中所占的比重仍然處于較低水平。如2003年以來，我國教育經(jīng)費保持了10%以上的增

11、長率，但在GDP中的比重卻只有3%左右，而這期間，用于固定資產(chǎn)投資的硬投入是其12倍左右。同世界水平相比，我國人均教育經(jīng)費支出僅為其1/3，而相較于發(fā)達國家水平則更低。具體到義務教育階段，其經(jīng)費投入在總教育經(jīng)費中的投入更是遠遠不足，與規(guī)模龐大的義務教育人群極為不匹配。例如，2012年，義務教育階段的投入占總教育經(jīng)費支出的比例僅為54%左右。拿用來衡量教育經(jīng)費多少的相對量指標生均經(jīng)費指數(shù)看，我國中小學生均經(jīng)費指數(shù)亦偏低。 </p&g

12、t;<p>　　2）義務教育投入結(jié)構(gòu)不合理 </p><p>　　2006年以來，新的義務教育保障機制得以在農(nóng)村地區(qū)實施，但無論是生均預算內(nèi)教育事業(yè)費支出抑或是公用經(jīng)費支出，全國水平與農(nóng)村水平的差值非但沒有縮小，反而有所擴大。農(nóng)村和全國的小學生均預算內(nèi)教育事業(yè)費差值從1994年的37.37元擴大為2007年的122.62元，初中生均預算內(nèi)教育事業(yè)費差值從1994年的82.99元擴大為2007年的24

13、5.76元，小學生均預算內(nèi)公用經(jīng)費差值從6.75元擴大為21.13元，初中生均算內(nèi)公用經(jīng)費差值從21.19元擴大為40.79元。2007年農(nóng)村學生占總學生數(shù)比例為82.75%，農(nóng)村教育經(jīng)費占總經(jīng)費比例為71.13%，城市學生占總學生數(shù)比例為17.25%，城市經(jīng)費占總經(jīng)費比例為28.87%，可以推算出，平均每個城市學生占用的經(jīng)費相當于1.95個農(nóng)村學生占用的經(jīng)費。 </p><p>　　3）進城務工農(nóng)民子女經(jīng)費不能

14、保障 </p><p>　　改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的加劇及人口流動束縛的放松，大量農(nóng)民工涌向城市，流動人口問題開始凸顯，且有愈演愈烈之勢。當前，我國進城務工人數(shù)已突破1億7千萬。而在這其中，進城務工人員很大一部分都存在“托子帶女”的現(xiàn)象，出現(xiàn)一個特殊的“移民”群體，而他們的教育問題也逐步突出，且日益嚴重。 　?。ǘ┏鞘衅蚪逃邔е率芙逃龣?quán)利和機會保障受損 </p><p

15、>　　1）“兩條腿走路”辦學方針和“分級辦學，分級管理”體制 </p><p>　　新中國成立初期，我國實行“兩條腿走路”的辦學方針，即正規(guī)與非正規(guī)教育并舉，免費教育與非免費教育并行的政策。城市義務教育支出由省市兩級財政負擔和管理，而農(nóng)村義務教育則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機構(gòu)管理。該體制雖然調(diào)動了地方政府及個人投資教育的能動性，奠定了多渠道籌資的經(jīng)費籌措框架，未解決義務教育經(jīng)費投入做出了巨大貢獻。但是，隨著經(jīng)濟社會的深化

16、向前發(fā)展，加之“分稅制”改革造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財政收入緊張，由此造成了農(nóng)村義務教育條件的逐步惡化，城鄉(xiāng)義務教學的不均衡性逐漸拉大的嚴重后果。 </p><p>　　2）“就近入學”與“擇?！?</p><p>　　為了保證義務教育對適齡兒童、少年的機會均等，保障其受義務教育的基本權(quán)利，我國堅持“就近入學”的原則，并在法律層面進行明確，各級政府也對應出臺了相關(guān)實施細則。然而，實踐中該原則卻走

17、向了反面。適齡兒童家長都清楚優(yōu)質(zhì)教育資源對孩子的重要性，于是出現(xiàn)了“擇?！眴栴}，進而產(chǎn)生包括權(quán)錢擇校的現(xiàn)象。為此，中央政府還專門出臺了相關(guān)政策來杜絕此類亂象，然而，“擇?！眴栴}的產(chǎn)生于收費無關(guān)，實質(zhì)是教育資源分配不均衡。相關(guān)研究表明，“就近入學”和“擇?！痹趯嵺`中均導致義務教育的不均衡。 </p><p>　　三、實現(xiàn)義務教育均衡對策建議 </p><p>　?。ㄒ唬┟鞔_政府在義務教育財政

18、投入中的責任 </p><p>　　1）政府承擔義務教育管理與投入的責任 </p><p>　　義務教育基礎性和公共性的特性決定了其經(jīng)費應由政府財政予以保障，而這在世界上的絕大多數(shù)國家得到了驗證，即為其公民提供免費的義務教育是政府不容推卸的職責、高質(zhì)量的義務教育是其強烈的追求。就我國而言，《義務教育法》第2條就對政府義務教育管理和經(jīng)費投入責任作了相對應的規(guī)定：義務教育是國家必須給予保證的公

19、益事業(yè)，是所有適齡人群必須接受的教育；施行義務教育期間，不得以任何名義收取學雜費；國家財政性義務教育經(jīng)費的支出是義務教育均衡制度的保障。 </p><p>　　2）進一步明確現(xiàn)行體制中各級政府經(jīng)費投入責任 </p><p>　　實際上，由于“分稅制”改革以來，傳統(tǒng)的“市管縣”體制使不少縣級單位缺乏足夠的財政資金，尤其是貧困地區(qū)的縣級單位，因而難以承擔起義務教育中堅力量的責任。對此，必須依據(jù)

20、實際經(jīng)濟發(fā)展情況及各級政府能力，合理劃分義務教育職責，并將其貫徹落實。 </p><p>　?。ǘ┩晟平逃?jīng)費投入與分配結(jié)構(gòu) </p><p>　　1）改變義務教育經(jīng)費來源 </p><p>　　長期以來，我國采取義務教育資金來源多樣化的策略，不僅有國家財政性的投入，更有社會經(jīng)費的投入，為此，我們必須扭轉(zhuǎn)這種局面。根據(jù)《義務教育法》第42條的規(guī)定，義務教育需全面納

21、入財政覆蓋范圍，其經(jīng)費由國務院和地方各級政府依據(jù)該法進行劃分。因此，義務教育是政府義不容辭的責任，其經(jīng)費必須由政府全責承擔。 </p><p><b>　　2）提高投入重心 </b></p><p>　　在當前施行的“以縣為主”財政性教育經(jīng)費投入機制下，財力不足的縣級政府被迫擔當了約為義務教育人群2/3左右的農(nóng)村義務教育投入，然而來自中央和省級的農(nóng)村教育經(jīng)費支出還不足

22、1/5。因此，必須提升當前財政性教育經(jīng)費投入重心的級別。 </p><p>　　3）合理均衡安排分配各類教育經(jīng)費 </p><p>　　當前，我國的財政性教育經(jīng)費支出投向極其不均衡，具體表現(xiàn)在不同的教育層次和不同地區(qū)之間，而這又與我國“分稅制”改革以來不重視財政性轉(zhuǎn)移支付的水平均等有關(guān)。為此，可以借鑒日本等國的做法，努力提高財政性教育經(jīng)費補償流動均等水平，確立財權(quán)與事權(quán)相適應的原則。 &l

23、t;/p><p>　?。ㄈ?gòu)建義務教育經(jīng)費投入監(jiān)督機制 </p><p>　　1）加強經(jīng)費使用監(jiān)督管理 </p><p>　　要強化義務教育經(jīng)費的使用和管理，做到合理、合規(guī)與合法。對已公開的義務教育經(jīng)費應成立對應的審查機構(gòu)，其審查內(nèi)容包括投入及支出的合理性、合法性及真實性，對于發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題一定要認真對待，對涉及的責任人也應當進行嚴肅處理。于此同時，鼓勵民間機構(gòu)等社會

24、力量參與其中，尤其是引導專業(yè)機構(gòu)對義務教育經(jīng)費進行深入細致的研究，協(xié)同有關(guān)各方進行縱向多年的研究及橫向多地區(qū)部門研究，并將研究成果及時向社會發(fā)布，接受社會的監(jiān)督與反饋。 </p><p>　　2）建立教育經(jīng)費管理考核和問責制度 </p><p>　　在義務教育經(jīng)費投入支出和公開等各個環(huán)節(jié)均應建立對應的監(jiān)督問責制度，對于任何挑戰(zhàn)義務教育相關(guān)法律法規(guī)底線的行為，如不尊崇法定要求和規(guī)定期限、方式