淺析阿富汗國內(nèi)政治現(xiàn)狀對阿過渡進程的挑戰(zhàn)

1、<p>　　淺析阿富汗國內(nèi)政治現(xiàn)狀對阿過渡進程的挑戰(zhàn)</p><p>　　【摘 要】隨著2014年的臨近，阿富汗過渡進程將要結(jié)束同時也面臨重大考驗。根據(jù)進程安排，總統(tǒng)選舉、撤軍行動和過渡進程同在2014年完成。而阿富汗目前政治現(xiàn)狀對過渡進程存在挑戰(zhàn)。首先，阿富汗的新總統(tǒng)人選問題，目前還沒有候選人能夠被阿富汗國內(nèi)和國際相關(guān)各方同時接受；其次，政府對國家的有效治理問題，中央政府與省級政府間溝通不暢，且在地方

2、治理上政府面臨著與塔利班的競爭；第三，法治問題，政府提倡的法治目前還不被民眾廣泛的接受，且司法系統(tǒng)有腐敗現(xiàn)象。達成有效治理，提高自身治理能力，以良治、法治爭取更多阿富汗民眾的信任，是目前過渡進程中的阿富汗政府必須且迫切需要做的事情。 </p><p>　　【關(guān)鍵詞】阿富汗；過渡進程；政治現(xiàn)狀 </p><p>　　一、阿富汗過渡進程 </p><p>　　2010年

3、1月阿富汗問題倫敦國際會議發(fā)表了名為《阿富汗領(lǐng)導(dǎo)、地區(qū)合作和國際組織參與》的公報。公報提出，要在5年內(nèi)向阿富汗政府移交安全控制權(quán)。7月，阿富汗問題喀布爾會議召開，此次會議標志著阿富汗過渡進程的正式啟動。過渡進程的關(guān)鍵是阿富汗的“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和所有權(quán)”，即阿富汗政府將接管國家管理和安全的所有權(quán)利與職能。根據(jù)安排，駐阿外國部隊將于2014年底前全部撤離，屆時阿政府需全面承擔維持國內(nèi)治安任務(wù)。 </p><p>　　伴隨阿富

4、汗過渡進程的啟動，美國及其北約盟國也相繼公布了從阿富汗撤軍的計劃。這無疑減輕了阿富汗境內(nèi)以塔利班為首的反政府武裝的軍事壓力，同時也對阿富汗政府在外國軍隊撤離后能否繼續(xù)維持統(tǒng)治、維護國家安全提出了挑戰(zhàn)。 </p><p>　　過渡進程是十分艱難的。這種艱難不在于向阿富汗政府移交“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和所有權(quán)”，而是此后的阿富汗局勢將會如何發(fā)展。由于總統(tǒng)選舉、撤軍行動和過渡進程同在2014年進行并完成，所以2014年將會是阿富汗重

5、建非常重要的一年。 </p><p>　　二、阿富汗國內(nèi)政治現(xiàn)狀對阿過渡進程的挑戰(zhàn) </p><p>　　觀察當前阿富汗國內(nèi)政治現(xiàn)狀，會發(fā)現(xiàn)這個國家正處于一個微妙的階段：阿民眾對2014年的到來是帶有不安的期待心理；卡爾扎伊總統(tǒng)則希望外國援助能夠繼續(xù)保持現(xiàn)有水平；阿富汗各政治派系正為2014年的大選及之后的政治博弈積極準備；外國觀察者則表示謹慎的樂觀，認為阿富汗相比之前處于“足夠好”的狀態(tài)

6、。但有些能夠影響阿富汗過渡進程成敗的問題一直沒有得到解決，例如民族和教派紛爭、部落沖突、政府腐敗等。要想改善這些問題，過渡進程就要有妥善的政治安排。目前阿富汗國內(nèi)政治現(xiàn)狀對過渡進程來說，有三個方面的挑戰(zhàn)：領(lǐng)導(dǎo)人人選問題、有效治理問題、法治問題。 </p><p>　?。ㄒ唬╊I(lǐng)導(dǎo)人人選問題 </p><p>　　阿富汗政府目前面臨的一個重要問題是領(lǐng)導(dǎo)人的人選問題。這關(guān)系到2014年4月大選之

7、后，現(xiàn)總統(tǒng)卡爾扎伊正在實施的政治、經(jīng)濟和政府改革能否繼續(xù)進行下去；也關(guān)系到2012年東京會議上，阿富汗政府向國際社會承諾的2015年-2024年“十年變革期”能否順利開展。現(xiàn)狀是卡爾扎伊總統(tǒng)和阿富汗政治能否為阿富汗人民提供一次真正的令人信服的大選尚令人質(zhì)疑。目前為止，沒有發(fā)現(xiàn)一位能夠令阿富汗各主要政治派別團結(jié)一致或達成有效共識的總統(tǒng)候選人。 </p><p>　　現(xiàn)在，有些事情沒人可以預(yù)測：塔利班是否會與政府達成

8、和解并嘗試用和平協(xié)商的方法來獲得權(quán)力（例如穆斯林兄弟會在埃及和哈馬斯在巴勒斯坦做的那樣）；2014年大選后，誰會成為阿富汗的下一任領(lǐng)導(dǎo)人；由塔吉克族領(lǐng)導(dǎo)的阿富汗國家安全部隊如對大選結(jié)果不滿，會做何反應(yīng)。目前清楚的是，沒有一個強有力而又能為阿富汗各方所普遍接受的人選來代替卡爾扎伊?，F(xiàn)在能做的就是在這有限的時間內(nèi)阿富汗各派爭取達成更多的共識；或者在這個外國軍隊撤離，外援物資減少的過渡時期，能發(fā)現(xiàn)一位有能力的領(lǐng)導(dǎo)者：他能夠在明年掌權(quán)后迅速地采

9、取行動來接手過渡進程。 </p><p>　　最可能的，阿富汗下一任領(lǐng)導(dǎo)人將會像卡爾扎伊一樣，在面對阿富汗現(xiàn)實權(quán)力結(jié)構(gòu)時會表現(xiàn)出某種程度的依賴性和軟弱性：他要依靠他的個人魅力和能力來贏得一部分國內(nèi)政客和軍閥的支持；而且隨著外國勢力影響的減弱，為穩(wěn)固政權(quán)，這種依賴性可能還會加深。這使得未來的領(lǐng)導(dǎo)人不可能在這個國家內(nèi)擁有穩(wěn)固的權(quán)力基礎(chǔ)和跨越種族、地域、教派及部落界限的綜合支持。最后的結(jié)果可能會是形成新的地區(qū)、種族或教

10、派勢力。新的割據(jù)勢力會謀求控制阿富汗國家安全部隊在喀布爾之外控制的地區(qū)，從而造成阿富汗中央政府實力的削弱；或者爆發(fā)嚴重的政治危機，為反政府勢力接管整個國家制造機會?？梢钥隙ǖ氖?，在未來，政府的運作仍舊不可避免地會依賴于阿富汗當前的權(quán)力結(jié)構(gòu)。雖然這樣做會助長阿富汗的腐敗問題，但是新的領(lǐng)導(dǎo)人可能還會采用這種方式來應(yīng)對國內(nèi)的政治現(xiàn)實。 </p><p>　　根據(jù)世界銀行和阿富汗財政部的分析，在下一個十年中，阿富汗政府還

11、需要70億美元，以覆蓋安全部門、健康和教育等基礎(chǔ)服務(wù)部門以及發(fā)展項目的開支。若新總統(tǒng)能以高超靈活的政治手腕來管理和使用國際援助資金，并利用任命部長和地方首腦的權(quán)力來爭取政治支持，中央政府的權(quán)威可能會得到有效的維護。 </p><p>　　隨著援助資金和物質(zhì)的減少，在未來，要想穩(wěn)定阿富汗的政局，領(lǐng)導(dǎo)能力和團結(jié)將會是更加重要的因素。當總統(tǒng)可供支配的資金減少時，要想繼續(xù)維持中央政府的權(quán)威，就會更多地依賴于與各地方領(lǐng)導(dǎo)人

12、的合作。在2014年之后，評價過渡進程成敗的關(guān)鍵不在于誰將領(lǐng)導(dǎo)位于喀布爾的中央政府，而是看誰能保有在這個國家大部分地區(qū)的實際權(quán)力；他能否與其他政治派別達成合作，能否有效地打擊塔利班和其他反政府份子。 </p><p>　　（二）有效治理問題 </p><p>　　一個政府，如果只有領(lǐng)導(dǎo)人而不能達成有效治理，是沒有任何意義的。在過渡進程的安排中，公眾、媒體和政治家們對于阿富汗選舉的質(zhì)量和中央

13、政府的組織給予了大量關(guān)注，卻對另一些問題視而不見：阿富汗政府的實際治理質(zhì)量如何，政府治理是如何生效的，政府在滿足公眾需求方面做得如何，還有阿富汗政府如何能有效對抗塔利班等反政府武裝。 </p><p>　　美國國防部在2012年12月向國會提交的半年度報告中對阿富汗政府的治理做了如下評述： 　　…阿富汗政府的長期可持續(xù)發(fā)展正在受到腐敗、低效率的項目監(jiān)管、地方政府預(yù)算資金短缺、無法創(chuàng)造足夠的稅收來維持政府運作的挑

14、戰(zhàn)。而且，阿富汗中央和地方間缺乏聯(lián)系，權(quán)力集中在行政部門。這些會繼續(xù)限制治理的有效性和合法性。公務(wù)員能力有限。阿富汗民眾缺乏正規(guī)的培訓(xùn)和教育也妨礙了政府在阿富汗全國的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。 </p><p>　　…阿富汗政府仍然是高度集權(quán)的，預(yù)算和支出的權(quán)力主要由喀布爾的財政部和其他中央部門掌握。地方行政部門能做的，就是有限的合作、規(guī)劃和監(jiān)督作用。 </p><p>　　…地方治理的總預(yù)算非常

15、低，僅為阿富汗整體預(yù)算的5%（即7.2億美元）。預(yù)算的執(zhí)行率也低。…議會、州長、省級部門和中央部委之間缺乏協(xié)調(diào)。中央部門決定向省級部門分配資源時很大程度上沒有考慮當?shù)氐男枨蟆?</p><p>　　世界銀行在其2012年5月的過渡進程研究中提供了類似警告： </p><p>　　阿富汗雖然擁有一部以高度集權(quán)和統(tǒng)一為特征的繼承性憲法，但中央統(tǒng)治一直軟弱無力，需要和強力的地方勢力建立具有共同利

16、益的聯(lián)盟。公職被用來作為平衡精英間利益競爭的資源。公共部門的改革面臨著艱苦斗爭…未來，爭奪公職可能會造成西方援助的減少和內(nèi)部沖突。 </p><p>　　…政府正在努力增加預(yù)算時省級參與的程度，并采取一個更加公平的方式來在省級部門間分配資源。但在全國，政府維持治理的能力和資源是受到嚴重限制的。目前，大部分流向各省份和地區(qū)的資金是預(yù)算外的，而且沖突嚴重的省份收到了更多的援助資金?！^渡進程將減少“預(yù)算外”資金，這可

17、能會相應(yīng)地減少當前一些省份財政水平…這很可能會破壞近年來在這些地區(qū)取得的國家合法性建設(shè)的進展，也會破壞當前的地方財政機制。 </p><p>　　阿富汗需要進行更多的基礎(chǔ)改革，使國家、省份和地區(qū)議會能有效控制相應(yīng)的預(yù)算資金。對資金嚴重的過度集中管理和無法在急需的領(lǐng)域花費的現(xiàn)象需要終結(jié)。這一過程將是不穩(wěn)定的和漸進的，但沒有這樣的過程，有效治理和剿滅反叛分子將變得不可能。 </p><p>&

18、lt;b>　?。ㄈ┓ㄖ蔚膯栴} </b></p><p>　　治理同樣依賴于法治―尤其是在那些需要快速處理各類民事刑事案件的部族、教派和民族關(guān)系緊張的地區(qū)。但是沒有公開的數(shù)據(jù)顯示法治有得到強化的趨勢。阿富汗警察與阿富汗軍隊都混雜在一起。有關(guān)警察的報告忽略了它在應(yīng)對國內(nèi)司法時的效率、腐敗和與其他司法部門缺乏聯(lián)系等方面的問題。 </p><p>　　美國國防部在2012年底對

19、這些問題總結(jié)如下： </p><p>　　大范圍腐敗和透明度不足仍然是在阿富汗建立一個自我維持的法治體系的主要挑戰(zhàn)。該國的主要反腐敗機構(gòu)，監(jiān)督與反腐敗高級辦公室（HOOAC）和總檢察長辦公室（AGO），在阿富汗政府內(nèi)部只得到最低程度的政治支持。 </p><p>　　正規(guī)的和傳統(tǒng)的兩種阿富汗司法體系的共同不足和兩者的緊張關(guān)系，使得塔利班仍是阿富汗民眾解決爭議的一個選項。因為塔利班的法律更簡

20、便、有強制性且被認為比阿富汗正規(guī)司法系統(tǒng)腐敗更少。雖然傳統(tǒng)的紛爭解決方式被認為是阿富汗較發(fā)達的文化部分，但它不在政府的監(jiān)控下，且一些紛爭解決方式是與國際人權(quán)原則不一致的。 </p><p>　　總體上，法治推廣貫徹的進程是緩慢的。主要挑戰(zhàn)包括引導(dǎo)民眾進入正規(guī)司法系統(tǒng)、對人權(quán)保護的執(zhí)行不力、腐敗、缺乏透明度和司法人員缺乏。人力不足和阿富汗政府對實施法治的政治意愿不足是關(guān)鍵障礙。 </p><p&

21、gt;　　最可能的是，2014年后實現(xiàn)較現(xiàn)實的法治，即恢復(fù)西方干預(yù)前當時阿富汗的法治狀況。通過地方軍閥或是像塔利班那樣的反叛份子，許多地區(qū)可能回歸傳統(tǒng)方式的“迅速的正義”。如果沒有得當?shù)母母?，那么過去十年外國顧問尋求的法治在最好情況下將只能留在少數(shù)城市地區(qū)，甚至還會發(fā)生腐化。 </p><p>　　雖然許多人權(quán)進步的象征將會在這個過程中消失，但它事實上意味著一個向著滿足民眾需要和期望的方向發(fā)展的趨勢。對阿富汗普通

22、民眾來說，這意味著貪污和腐敗會以驚人的速度從司法系統(tǒng)中被消除。這一進程同樣將會是不穩(wěn)定和漸進的，并且將會以阿富汗的方式和方法從內(nèi)部驅(qū)動。 </p><p><b>　　三、結(jié)語 </b></p><p>　　過渡進程是一項高風險的艱難工作，許多因素都有可能導(dǎo)致過渡進程失敗。領(lǐng)導(dǎo)人人選問題、有效治理問題也只是目前在政治領(lǐng)域遇到的挑戰(zhàn)，其他挑戰(zhàn)還包括經(jīng)濟領(lǐng)域和安全領(lǐng)域等。

23、在這其中，政治領(lǐng)域的挑戰(zhàn)無疑是最為緊迫的，對過渡進程的成敗也最具直接的威脅。 </p><p>　　阿富汗政府是過渡進程的主體，如果這個主體自身結(jié)構(gòu)存在缺陷或者腐朽，那么過渡進程無疑是失敗的、沒有前途的。對阿富汗來說，建立有效的國家共識尚需要一定的時間。所以，達成有效治理，提高自身治理能力，以良治、法治爭取更多的阿富汗民眾的信任，是目前過渡進程中的阿富汗政府必須且迫切需要做的事情。這也是過渡進程中政府與塔利班對抗

24、的延續(xù)。當然，最重要的選擇還是要由阿富汗民眾自己來決定。 </p><p><b>　　參考文獻 </b></p><p>　　[1] Communiqué?Afghan Leadership， Regional Cooperation， International Partnership， Permanent Mission of Afghanistan

25、to the UN， http：//www.afghanistan?un.org/. </p><p>　　[2] Joshua Partlow，“Afghanistan to Need Billions in Aid for Years， World Bank Says”， Nov 22，2011，http：//www.washingtonpost.com. </p><p>　　[3]

26、 Office of the Secretary of Defense， Report on Progress Toward Security and Stability in Afghanistan， Dec 2012，p.102-106. </p><p>　　[4] Government of the Islamic Republic of Afghanistan， Towards a Self-Susta