農村宅基地使用權抵押問題研究

1、<p>　　農村宅基地使用權抵押問題研究</p><p>　　摘 要 作為農村重要金融要素的宅基地使用權，在法律上是禁止抵押的。而農村經濟的發(fā)展以及農村土地市場的形成客觀上要求宅基地使用權抵押這種法律現(xiàn)象的存在。本文認為根據(jù)資源優(yōu)化論及權力配置正義論，宅基地使用權應當進行抵押。 </p><p>　　關鍵詞 宅基地使用權 抵押 抵押登記 農村金融服務體系 </p>

2、<p>　　中圖分類號：D922.3文獻標識碼：A文章編號：1009-0592（2013）04-211-02 </p><p>　　在農村社會管理創(chuàng)新的金融改革的大背景下，2012年7月25日，中國人民銀行、國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合印發(fā)《廣東省建設珠三角金融改革創(chuàng)新綜合實驗區(qū)總體方案》，該方案決定在廣東省梅州市進行農村金融改革創(chuàng)新綜合實驗?！斗桨浮诽岢鲆嘤晟频霓r村金融要素市場，推進農村宅基地和土地承包

3、經營權抵押貸款試點工作。這是在農村進行金融改革的創(chuàng)新型試驗，也是對宅基地使用權抵押制度的一項建設性試點工作。本文就以宅基地使用權抵押問題為基點對農村金融改革創(chuàng)新提出一些適應性建議。 </p><p>　　一、我國宅基地使用權抵押的基礎理論 </p><p>　　（一）宅基地使用權抵押的界定 </p><p>　　我國《物權法》第152條規(guī)定，宅基地使用權人依法對集體

4、所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。因此，宅基地使用權是指農村居民及少數(shù)城鎮(zhèn)居民在集體所有的土地上建造住宅及附屬設施的用益物權①。 </p><p>　　宅基地是宅基地使用權的物質載體，要深刻了解宅基地使用權的內涵就必須清楚宅基地的所承載的功能。從社會發(fā)展方面看，宅基地承載著社會發(fā)展和保障的功能。作為一個傳統(tǒng)的農業(yè)大國，農村宅基地具有居住的最基本的社會保障功能。因此，對純農業(yè)經

5、營的農民來說，對其土地權益的保護則能更大程度的提高土地的社會保障能力。②當然，宅基地的社會保障功能不僅表現(xiàn)在實物保障，有時還表現(xiàn)為心理安慰保障。這種保障具有明顯的社會福利性質。從經濟發(fā)展方面看，宅基地具有財產和金融載體功能。農村的金融要素貧乏，土地作為農村具有金融要素功能的資源之一，具有很大的市場需求?！吨腥A人民共和國土地管理法》第62條和《土地管理法實施條例》第6條的規(guī)定進一步表明，農村宅基地不能夠單獨流轉，但是可以根據(jù)房地一體原則而

6、隨房流轉。 </p><p>　　可見，現(xiàn)行的宅基地使用權是一種受限制的用益物權，基于其社會保障性功能的考量，現(xiàn)行制度忽視了其財產金融功能，未將其作為純粹的物權來安排。 </p><p>　　（二）宅基地使用權抵押的理論基礎 </p><p>　　1.資源配置優(yōu)化論 </p><p>　　這是宅基地使用權抵押的經濟學基礎。根據(jù)新制度經濟學的研

7、究，可轉讓性是產權的一種本質屬性，它涉及所有權通過出售或捐贈等方式的變化。③不可轉讓的產權本質上違背了資源最優(yōu)配置的基本原則。從經濟學來看，土地的利用應該要理解為一個動態(tài)的過程。而土地的動態(tài)利用，事實上反映的就是要求土地產權要具有可轉讓性。宅基地使用權抵押在堅持宅基地使用權歸農戶所有的前提下，進行抵押流轉，使得農村的生產要素處于一個動態(tài)的利用狀態(tài)。 </p><p>　　2.權利配置正義論 </p>

8、<p>　　這是宅基地使用權抵押的法學基礎。利益的正當性評價結果在法律上表現(xiàn)為權利。④對于權力配置正義論，羅爾斯提出了著名的正義兩原則：第一，最大權利公平原則；第二，差異原則。⑤筆者以為，權利配置正義的兩個原則，實際上是反映了現(xiàn)實權利配置中可能出現(xiàn)的兩個環(huán)節(jié)：一是權利設定環(huán)節(jié)；二是權利限制環(huán)節(jié)。在權利設定環(huán)節(jié)，必須遵循最大化權利公平原則；而對權利進行限制時，則應當考慮到現(xiàn)實中的一些問題遵循差異原則。《擔保法》規(guī)定宅基地使用權

9、屬于禁止抵押的用益物權。如果賦予宅基地完整的用益物權，那么其從法律上就符合流轉的條件。 </p><p>　　二、我國宅基地使用權抵押的立法現(xiàn)狀及現(xiàn)實問題 </p><p><b>　　（一）立法現(xiàn)狀 </b></p><p>　　從現(xiàn)有法律、政策的規(guī)定來看，法律嚴格禁止宅基地使用權的直接抵押。此外，我國法律雖未禁止農村房屋的轉讓，但農村住宅的

10、流轉卻有嚴格限制。2007年《物權法》第153條規(guī)定：宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。將宅基地使用權流轉的問題引致到《土地管理法》以及國務院的若干規(guī)定。同時《物權法》184條對禁止抵押財產的范圍做了同《擔保法》第37條基本相同的規(guī)定，將宅基地使用權明確排除在抵押財產之外。2012年7月25日，中國人民銀行、國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合印發(fā)的《廣東省建設珠三角金融改革創(chuàng)新綜合實驗區(qū)總體方案》，提出發(fā)展以土地金

11、融為核心的農村金融要素市場，把農村宅基地使用權和土地承包經營權的抵押貸款作為改革創(chuàng)新重要突破口。 </p><p><b>　?。ǘ┈F(xiàn)實問題 </b></p><p>　　1.宅基地使用權抵押無法可依，閑置嚴重 </p><p>　　在國家城市化進程的背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，農村集體組織成員對于城鄉(xiāng)各種要素的自由流動的要求越來越迫切，而目前我國

12、法律關于宅基地制度設計，注重農民房屋的靜態(tài)保有，禁止將農村宅基地及其房屋進行抵押，忽視了農村房屋應有的財產屬性。這不僅大大減少了農民生產融資的渠道，也嚴重制約了金融機構在農村范圍內業(yè)務的擴大和發(fā)展。而農村居民經常因為農房繼承等事實行為而占有多處宅基地。法律禁止宅基地使用權流轉，宅基地及其房屋又沒有相應的回收機制，這些多余的宅基地及其房屋也只能被迫閑置起來。 </p><p>　　2.宅基地使用權隱形交易屢禁不止，

13、風險大 </p><p>　　在農村最重要、價值最高的財產莫過于房屋，在農民亟需資金的時候往往是將房屋進行抵押流轉，而根據(jù)“地隨房走”的理念，宅基地隱形抵押流轉很普遍。但在這些隱形交易中，由于缺乏法律規(guī)范，無法可依，雙方的利益都得不到法律的保障，因此產生很多法律糾紛。而農民知識能力專業(yè)水平低，農業(yè)保險業(yè)務尚未全面展開。一旦遇到較大的自然災害或市場因素改變，就會直接影響土地流轉或地上附著物的價值，這給農民及金融機構

14、都帶來不可預知的風險。 </p><p>　　三、完善我國宅基地使用權抵押制度的若干法律建議 　?。ㄒ唬┟鞔_宅基地使用權抵押范圍 </p><p>　　通過修訂地方法規(guī)盡快破除宅基地使用權抵押法律障礙，將農民宅基地使用權益具體化、法制化，賦予農民更加充分、完整且有保障的宅基地使用權。允許土地承包經營權宅基地使用權用作抵押，完善宅基地使用權登記制度，以登記的方式公示，把這項權利真正落實到農

15、戶、落實到地塊，提高其公信力，以奠定農地金融制度創(chuàng)新及農地金融業(yè)務開展的產權基礎。 </p><p>　　（二）明確宅基地使用權抵押期限及登記部門 </p><p>　　1.限制宅基地使用權抵押期限 </p><p>　　因為宅基地使用權是一種特殊的用益物權，現(xiàn)行法律沒有限制宅基地使用權期限，故應在立法層面上進一步探討，建議立法規(guī)定實現(xiàn)抵押權時抵押權人對抵押物的占有

16、和使用最長的期限。參照我國《物權法》第126條規(guī)定耕地的土地承包經營期限為三十年⑥，這樣抵押人不會永遠失去宅基地。同時滿足債權人的合法權益，加寬了農民融資渠道。 </p><p>　　2.設立宅基地使用權抵押的登記部門 </p><p>　　根據(jù)農民的實物財產和收益權，建立適合農村土地的抵押登記管理辦法。在福建溫州試點工作中就規(guī)定將試點區(qū)的縣農業(yè)局設立為宅基地使用權抵押的登記部門。鑒于農村

17、宅基地使用權管理由縣農業(yè)局管理，那么可以借鑒福建溫州等地的做法，將縣農業(yè)局設立為抵押登記機關，既有利于宅基地管理，也有利于保障農戶利益。 </p><p>　　（三）創(chuàng)新宅基地使用權抵押服務體系 </p><p>　　農村金融創(chuàng)新改革的的步伐不會太快，而應在穩(wěn)健的前提下進行，并完善相關服務體系。 </p><p>　　1.健全評估專業(yè)機構 </p>&

18、lt;p>　　建立專業(yè)評估機制、設立專業(yè)評估機構，出臺評估管理、技術規(guī)范等有關法律和業(yè)務準則，為金融機構開展宅基地使用權抵押貸款提供完善的評估服務。土地管理部門或農業(yè)行政管理部門也可組建獨立的土地流轉評估和登記中心，自主經營，自負盈虧，培養(yǎng)專業(yè)資質評估人員，規(guī)范宅基地使用權價值的評估，出具真正具有法律效力的他項權利證書，為金融機構開展農村宅基地使用權抵押貸款創(chuàng)造有利條件。陜西楊凌、廣東梅州、福建的試驗區(qū)都將評估機構的報告作為確定抵

19、押物價值的標準。 </p><p>　　2.披露宅基地使用權抵押價值等信息 </p><p>　　陽光是最好的消毒劑⑦，應當將宅基地使用權抵押價值信息公開。而農業(yè)信息是特殊的商品，相關信息應當加以披露并進行規(guī)制。⑧為了改變并解決信息不對稱的局面，可以在土地流評估機構中建立農村信息服務站⑨，并專門建立宅基地使用權抵押評估程序、評估價格披露公示欄及相關網站，及時更新，以實現(xiàn)宅基地使用權抵押信息

20、在區(qū)域之間互通有無。 </p><p>　　3.強化農業(yè)保險和風險防范機制 </p><p>　　加快成立農業(yè)信貸擔保機構降低宅基地使用權抵押的信貸風險；政府要鼓勵和支持保險公司開辦農業(yè)保險業(yè)務，對農業(yè)保險的虧損進行適當?shù)难a貼。農村信用社要積極探索多種擔保方式，對額度較大的宅基地使用權抵押貸款，推行“宅基地使用權抵押+農保中心擔?！?、“宅基地使用權抵押+基金擔?！焙汀罢厥褂脵嗟盅?農戶

21、聯(lián)?！钡确绞剑M一步防范信貸風險。在福建試點區(qū)就形成了“兩權”直接抵押貸款模式、擔保公司+“兩權”反擔保模式和共同擔保模式三種。而廣東梅州改革也規(guī)定應創(chuàng)新農業(yè)保險產品和機制，大力發(fā)展農房、漁業(yè)、林木等保險，擴大農業(yè)保險范圍，建立健全農業(yè)災害風險分散機制。 </p><p><b>　　注釋： </b></p><p>　?、倜废挠?，高圣平.物權法教程.中國人民大學出版

22、社.2007年版.第264頁. </p><p>　　②李長健，張兵，袁蓉婧.農村土地的社會保障功能與農村土地制度的完善.農村經濟.2009（5）. </p><p>　?、踇德]柯武剛，史漫飛著.韓朝華譯.制度經濟學：社會秩序與公共政策.商務印書館.2003年版.第230頁. </p><p>　?、芾铋L健，邵江婷.基于農民權益保護的傾斜性土地權利配置分析.華中農

23、業(yè)大學學報（社會科學版）.2011（1）. </p><p>　?、輀美]約翰·羅爾斯著.何懷宏譯.正義論.中國社會科學出版社.1988年版.第302頁. </p><p>　?、蕖段餀喾ā返?26條規(guī)定耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業(yè)行政主管部門批準可以延長。前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經營

24、權人按照國家有關規(guī)定繼續(xù)承包。 </p><p>　?、遊美]路易斯·D·布蘭代斯著.胡凌斌譯.別人的錢：投資銀行家的貪婪真相.法律出版社.2008年版.第53頁. </p><p>　　⑧張燕，吳正剛.論農村市場的經濟法規(guī)制.長江論壇.2008（4）. </p><p>　?、嵩S彬彬.基于供需視角的農村信息服務站的管制研究.北京郵電大學.201