吉林省小城市土地節(jié)約集約利用探究

1、<p>　　吉林省小城市土地節(jié)約集約利用探究</p><p>　　摘 要：粗放式土地利用，給城市建設和經濟發(fā)展帶來嚴重后果?；诩质⌒〕鞘型恋乩玫奶攸c，本文對吉林省小城市土地利用存在的問題進行剖析，提出吉林省小城市土地節(jié)約集約利用的建議，對吉林省小城市發(fā)展意義重大。 </p><p>　　關鍵詞：小城市；節(jié)約集約；土地利用；吉林省 </p><p>　

2、　中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160132032 </p><p>　　“嚴格控制大城市，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”是我國城市建設的方針。城市達到一定規(guī)模后，城市愈大，城市病就愈多，積極發(fā)展小城市就成為我國今后城市建設的重點。作為我國城市體系底端，小城市不僅數量多，更是城鄉(xiāng)經濟聯系的紐帶，在區(qū)域經濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。因此，小城市土地利用的好壞，不

3、僅影響著農業(yè)生產和城市建設的速度，也關系到城市土地管理的宏觀大局。改革開放近40a來，吉林省小城市的發(fā)展擺脫了長期停滯的局面，呈現出快速的增長勢頭，隨之而來的土地利用問題和難題也越來越突出，深入研究和探索吉林省小城市土地利用和管理問題就顯得十分重要。 </p><p>　　1 小城市發(fā)展中的土地利用特點 </p><p>　　1.1 用地快速增長 </p><p>

4、　　進入20世紀90年代，隨著房地產熱、開發(fā)區(qū)熱的出現和撤縣建市導致城市人口的快速增長，受比較利益的驅動，農地轉用釋放超前，城市建設無限制外延發(fā)展，大量耕地被占用，城市用地失控，特別是新設置的城市不僅人均占地大，而且增長快，土地利用粗放，土地利用集約化程度低。 </p><p>　　1.2 土地用途變更的隨意性 </p><p>　　城市在發(fā)展之前，普遍存在著不重視土地利用總體規(guī)劃，許多縣

5、市規(guī)劃編制的科學性和前瞻性不夠，導致規(guī)劃形同虛設，規(guī)劃執(zhí)行的效力差。城市建設用地與規(guī)劃確定的用途很多不一致，特別是招商引資來的項目，人家指到哪里基本就開發(fā)到哪里，大量的良田沃土被改變?yōu)榻ㄔO用地，土地用途變更的隨意性很大。 </p><p>　　1.3 土地權屬的交叉性 </p><p>　　隨著經發(fā)飛速發(fā)展，土地變更加快，土地權屬交叉性逐漸在城市邊緣土地中呈現。按現行的土地法規(guī)，集體農用地

6、必須依法變更用途，并進行土地權屬變更登記[1]。但在“圈地熱”和“房地產熱”期間，不少企業(yè)用地并未經過審批，更沒有進行權屬變更，僅僅是直接與農民簽訂協議后就進行建設，致使城市用地范圍內特別是城鄉(xiāng)結合部土地權屬模糊或交叉。 </p><p>　　1.4 存量土地利用效率低 </p><p>　　大量存量土地未進入市場實現優(yōu)化配置，如一些企事業(yè)單位占而未用的土地，一些沒有生產經營能力的企業(yè)的土

7、地，以及一些雖有生產經營能力但需要拆遷改造的企業(yè)用地，由于法律政策，以及傳統(tǒng)勢力的阻力等原因還處于劃撥使用狀態(tài)，使得城市的發(fā)展主要是靠“攤大餅式”的外延發(fā)展，土地利用效率低。 </p><p>　　1.5 土地隱形市場缺乏統(tǒng)一管理 </p><p>　　由于歷史上無償使用土地，造成許多土地隱形市場存在，一些單位把現實中存有的土地進行非法交易，包括未補交出讓金的劃撥土地和集體土地。土地隱形市

8、場雖然彌補了土地交易量的市場短缺，對盤活土地、提高城市土地的使用效率起到了一定的作用，但也給城市發(fā)展帶來了一系列問題。導致土地宏觀調控失調，土地市場混亂，模糊了土地財產關系，造成了國有土地資產的流失；缺乏規(guī)劃管理，使土地的潛能未能充分發(fā)揮。 </p><p>　　2 小城市土地利用中存在的問題 </p><p>　　小城市的快速發(fā)展，無疑對整個國民經濟的發(fā)展起到了積極的作用。但是，把耕地保

9、護提高到“保護我們的生命線”的高度和新《土地管理法》實施用途管制之后，再審視小城市土地利用中的問題，就更加清楚了。筆者認為主要有以下幾點： </p><p>　　2.1 未能正確處理城市發(fā)展與耕地保護的關系 </p><p>　　作為最重要的資源之一，土地資源是可持續(xù)發(fā)展的核心和基礎，正確處理城市發(fā)展與耕地保護的關系，已成為重要的研究課題。但是，前些年，一些地方領導片面強調“以地生財”，將

10、建設“土地財政”化解成具體指標，層層分解到各級政府，開發(fā)區(qū)熱、招商引資熱等問題確實忽視了耕地保護，導致大批良田被占，致使耕地保護與城市盲目擴大矛盾加劇。因而，正確處理小城市發(fā)展與耕地保護關系，是未來城市發(fā)展與耕地保護的關鍵。 </p><p>　　2.2 土地權屬管理制度不健全，基礎工作薄弱 </p><p>　　目前，全國縣級以上城市土地管理法律法規(guī)和土地利用政策相對完善，基本形成了一套

11、完備的土地管理體系，對耕地保護、建設用地審批、土地用途管制等具有嚴格規(guī)定。但在耕地占用、建設用地管理中仍存在一些地方利益和意志，使得部分政策、法規(guī)并未落到實處，加之土地一級市場控制松懈，致使土地權屬混亂。因此，今后要加強地籍登記等基礎性工作，明確土地權屬。 </p><p>　　2.3 建設用地失控，城市外圍耕地快速減少 </p><p>　　建設用地在一定程度上沿襲粗放型的土地利用方式，

12、偏重于用地規(guī)模的擴大，亂占濫用浪費土地現象突出。主要表現為：用地不合理，布局雜亂，容積率低，一些企業(yè)占地隨意性較大，利用率較低，一些停產企業(yè)土地長期閑置，各類“開發(fā)區(qū)”占用大片良田，“攤大餅式”向外擴展的趨勢仍未根本轉變，城市及工礦用地大幅度增加，占用耕地比較多，是造成耕地面積銳減的最重要最直接的原因。 </p><p>　　2.4 城市規(guī)劃貪大求全 </p><p>　　作為城鄉(xiāng)聯結的紐

13、帶，小城市承擔著農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中和農業(yè)剩余勞動力轉移載體的作用。從理論而言，其發(fā)展動力可以概括為3方面：自身經濟發(fā)展；大中城市的輻射影響；周邊農業(yè)非農產業(yè)發(fā)展。因而在確定小城市規(guī)模、結構和發(fā)展方向的時候，應充分考慮其發(fā)展的動力因素，實事求是分析其發(fā)展?jié)摿?，不能靠主觀意志“造城”。部分城市規(guī)劃中小城市在幾年或十幾年就具備中等城市的規(guī)模，缺乏客觀事實分析，遠遠超出了小城市發(fā)展的可能，貪大求全思想突出。 </p><p&g

14、t;　　3 小城市節(jié)約集約用地的對策 </p><p>　　3.1 協調土地規(guī)劃與城市規(guī)劃，控制城市規(guī)模 </p><p>　　受歷史影響，小城市土地利用總體規(guī)劃往往落后于城市規(guī)劃，致使土地利用總體規(guī)劃確定的城市規(guī)模與城市規(guī)劃規(guī)模不一致；城市規(guī)劃中城市規(guī)模的確定主要依據建設部門的用地計劃匯總，這不僅不利于節(jié)約用地，同時也違背了“以供給制約并引導需求”的用地方針 [2]。因此，在新形勢下，為

15、保障城市經濟穩(wěn)定健康發(fā)展，必須合理確定城市規(guī)模，具化城市增長邊界，實現城市郊區(qū)農用地用途轉變的嚴格管控，切實遏制城市無限制外延趨勢。 　　3.2 盤活用好存量土地，嚴格控制增量土地 </p><p>　　城市的發(fā)展不一定要以擴大城區(qū)用地面積為標志，可以通過盤活用好存量建設用地來實現。目前，小城市建設用地利用率不高，很多建筑在3層以下，還有不少平房，土地閑置和低效利用土地大量存在。那就需要小城市在充分挖掘現有建設

16、用地潛力，提高土地利用集約度，不增加甚至是減少建設用地的情況下，達到發(fā)展城市的目的?？赏ㄟ^舊城改造、市中心老企業(yè)的搬遷，建立新工業(yè)園區(qū)和居住小區(qū)，不但可以新增建設用地，還可以提高城市的環(huán)境容量。要深入調查城市的用地現狀，包括現有城市用地規(guī)模、人均用地面積、建筑系數、建筑容積率、單位面積產出等。只有這樣，才能從城市建設用地所要求的這個大賬單中核減其不切實際的要求，挖掘出其存量土地潛力，避免占用新的土地，特別是占用優(yōu)質耕地。即使現有空間不能

17、滿足城市建設需求也盡可能的少占用耕地。建設用地替代性很強，可以占用非耕地，比如可以利用工礦廢棄地、劣地等。 </p><p>　　3.3 優(yōu)化城市用地結構，實現土地可持續(xù)發(fā)展 </p><p>　　優(yōu)化城市結構是城市發(fā)展的必經之路，是城市不斷更新和擴展的動力因素和主要內容之一。因此，要想弄好城市內部用地結構的優(yōu)化，現實意義突出的一步就是考慮城市土地的內涵擴展。而從城市用地結構優(yōu)化的動力機制

18、來看，它代表了我國城市發(fā)展和土地利用的趨勢。三次產業(yè)結構中，第三產業(yè)發(fā)展最快；市場經濟推動者城市現代化的發(fā)展，城市功能、環(huán)境質量不斷提高，這就意味著城市舊空間的改造更新，包括服務設施的進一步完備、城市綠化和生態(tài)環(huán)境的改善；城市的可持續(xù)發(fā)展還需歸功于人口密度適宜、生產生活環(huán)境良好、生活氛圍舒適、城市的高質量和高效率。這3方面的實現，均得益于城市內部結構的調整優(yōu)化。事實上，內涵生產結構優(yōu)化，正是城市土地持續(xù)利用的最好道路和必然選擇[3]。

19、</p><p>　　3.4 發(fā)揮土地市場調節(jié)作用，促使規(guī)劃管理集約化 </p><p>　　充分發(fā)揮土地市場的調節(jié)作用，平衡城市土地的供求關系，合理配置土地，提高土地效益，實現用地集約、土地增收，促進城市經濟發(fā)展[4]。進一步深化土地改革，依照國家對一級市場的管控，合理規(guī)范并盤活二、三級土地市場，充分發(fā)揮市場調節(jié)作用優(yōu)化土地配置，將資源優(yōu)勢轉變?yōu)榻洕鷥?yōu)勢。城市土地資源配置需走外延與內涵并

20、重的集約化的管理道路，依靠科技進步、空間結構優(yōu)化、產業(yè)結構升級來開發(fā)經營土地，通過用地置換、盤活調整的方式實現城市用地的優(yōu)化再配置[5]。此外，充分考慮經濟規(guī)律中的集聚效益和規(guī)模效益，推行土地和房地產綜合開發(fā)，實現節(jié)約集約型建設用地規(guī)劃管理，促使城市由量到質的提升，使不同經濟單元規(guī)?；⒔M團化發(fā)展。在空間格局上，依據城市主體功能區(qū)劃，形成不同功能區(qū)，即節(jié)約用地又能提高土地效益。 </p><p>　　3.5 加強

21、法制觀念，規(guī)范建設用地規(guī)劃管理 </p><p>　　針對市場經濟中多元化的投資體制和建設方式、多級土地市場的運行機制，城市經濟發(fā)展必須加強法制建設，把必要的法律法規(guī)和相關的政策制度作為城市規(guī)劃實施的保障、城市建設管理的依據、建設用地宏觀調控的基礎，保證城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃對用地的宏觀調控作用，實現城市健康有序的發(fā)展。 </p><p><b>　　參考文獻 </b&

22、gt;</p><p>　　[1]林瓊慧.對小城鎮(zhèn)用地問題的分析與思考[J].中州學刊，2004（5）：57-59. </p><p>　　[2]劉新華.淺析新農村建設背景下的小城市發(fā)展模式――以津市市為例[J].經濟研究導刊，2008（5）：48-49. </p><p>　　[3]吳雨才.小城市建設土地可持續(xù)利用研究[J].四川師范學院學報（自然科學版），200

23、1，22（4）：377-381. </p><p>　　[4]夏保林.區(qū)域協調結構優(yōu)化：論我國城鎮(zhèn)化中土地利用矛盾的解決[C].2004年城市規(guī)劃年會論文集――城市土地利用，247-251. </p><p>　　[5]馬奇.大力倡導集約用地的新理念[J].今日浙江，2004，（4）：33-34. </p><p>　　作者簡介：譚剛（1970-），男，山東淄博人，