安全生產行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制之實證研究

1、<p>　　安全生產行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制之實證研究</p><p>　　摘 要 本文從安全生產行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的特征為切入點，以遼寧省B市安全監(jiān)督執(zhí)法為調研對象，以“兩法銜接”工作現狀為基礎，采用訪談、比較分析、歸納總結、跨學科研究的方法，實證調查安全生產行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制在具體實施過程中的現狀及所遇到問題及矛盾，試圖探索安全監(jiān)督管理部門在行政執(zhí)法過程中與公安機關、檢察院、法院

2、等司法機關公正而高效的相互配合、相互制約及分工協作的工作機制。為推動行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，健全相關立法、使之工作運行標準化、各部門協作高效化、追責機制完善化、工作人員專業(yè)化、監(jiān)督工作全民化。 </p><p>　　關鍵詞 安全生產 兩法銜接 行政執(zhí)法 刑事司法 </p><p>　　作者簡介：王孔燁，四川省社會科學院，法律碩士，研究方向：訴訟法與司法制度。 </p>

3、<p>　　中圖分類號：D926 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）04-140-02 </p><p>　　隨著依法治國理念的深入和司法改革的進一步推進，行政執(zhí)法與刑事司法工作銜接問題日益突出，相關部門相繼出臺了多項關于兩法銜接機制的文件，自十八屆四中提出健全兩法銜接工作機制以來，各地區(qū)兩法銜接工作運行初見成效，但由于法律規(guī)范、實踐狀況、社會因素等諸多影響，在實踐過程中仍存在諸多

4、問題。國內學者對此著述頗多，但主要涉及稅務、食監(jiān)、藥監(jiān)、環(huán)保部門等進入人民群眾視角較多的行政執(zhí)法部門，對于關于人民群眾生命財產安全的生產安全之兩法銜接，寥寥無幾。安全生產涉及人們生活的方方面面、風險較大，稍有不慎就可能釀成悲劇，甚至是災難性的后果，直接危害公共安全和人民群眾的生命財產安全，直接影響國家利益和社會穩(wěn)定。例如震驚全國的8.12天津濱海新區(qū)爆炸事故、12.20深圳光明新區(qū)山體滑坡事故均是因忽視安全生產之重要性而引發(fā)的悲劇。而在

5、安全生產行政執(zhí)法過程中，由于安全生產犯罪的特殊性，導致涉嫌犯罪的行政違法案件移送工作存在諸多矛盾。 </p><p>　　實現安全生產行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，使安監(jiān)部門與刑事司法機關各司其職，公正高效地適用法律規(guī)范，可切實維護人民群眾的生命財產安全，保護公民的合法權益，保護社會的公共利益，維護法律權威，保障工礦商貿運行的安定，保障我國社會主義市場經濟的平衡發(fā)展，也是實現良法之治，建設社會主義法治國家的必然要

6、求。安全生產行政執(zhí)法與刑事司法若能有效銜接，可切實保障人民群眾的安全。筆者通過對遼寧省B安監(jiān)部門的實踐和調研，分析總結在安全生產兩法銜接過程中遇到的問題與矛盾，結合現階段的國情，提出實體和程序性的改良建議，以解決安全生產兩法銜接的協作配合、證據轉化、檢察監(jiān)督等問題。 </p><p>　　安全生產行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制是兩法銜接中的重要組成部門。安全生產監(jiān)督管理部門主要負責危險化學品、煙花爆竹、易制毒化學品的

7、生產、經營、運輸、儲存、使用的安全監(jiān)管；礦山、非煤礦山、金屬冶煉、建筑施工、非高危的地面工礦商貿生產經營單位、鐵路道口等的安全監(jiān)管以及涉及安全生產事項的審查批準（包括批準、核準、許可、注冊、認證、頒發(fā)證照、驗收等）等工作。安全生產行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制即法律法規(guī)授權的負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定，對在行政執(zhí)法過程中發(fā)現的涉嫌犯罪的案件移交刑事司法機關，或者進入刑事司法程序的案件因未達到犯罪標準而移送給相應的

8、安全生產監(jiān)督管理部門處理的工作機制，是關于安全生產類犯罪的發(fā)現、查處、移交、接受、監(jiān)督等活動的相關規(guī)定、途徑、程序、配套制度的綜合體系。 </p><p>　　一、安全生產行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的特征 </p><p>　　1.安全生產行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制參與方眾多：安全生產兩法銜接相較于其他行政機關兩法銜接有其獨有特點，即在安全生產事故發(fā)生后，根據事故相應的級別，由相應級別的政

9、府牽頭，組成事故調查組，調查組的成員不僅包括安全監(jiān)督管理部門、公安機關、檢察院、紀委、法院等國家機關，還包括企業(yè)工會組織、專家以及第三方安全評測機構。各參與方依照法定職權及權力各司其職、相互配合、相互協作、相互監(jiān)督。因安全生產多涉及機械、危險化學品、化工、建筑等需要專業(yè)知識的領域，專家、工會及第三方評測機構的參與有助于迅速準確的找到事故原因，做出及時有效的應對之舉，利于安全生產兩法銜接的順利推進。 </p><p&g

10、t;　　2.安全生產行政執(zhí)法與刑事司法具有交叉過渡性。明確的行政違法行為或確定的刑事犯罪行為，不存在交叉過渡的特點?！皟煞ㄣ暯印敝械男姓`法與刑事犯罪是涉及那些有爭議的，因量變可影響行政或刑事判定的行為，具有行政違法性和刑事犯罪性的雙重屬性，即歸屬于行政執(zhí)法領域，又涉及刑事司法范疇。因為實體法上就具體行為而言行政違法與刑事犯罪界定的模糊性以及證據的轉化等問題而導致的程序上的界定不清晰。兩法銜接不僅關系到行政違法與刑事犯罪的認定，還涉及刑

11、罰體系的構建和適用問題，包括罪責的認定，證據的轉化，配套程序的構建等。 </p><p>　　3.安全生產行政執(zhí)法與刑事司法程序嚴格性。“兩法銜接”是跨多部門合作的工作機制，為了保障正確高效的移送相關案件，除遵循行政法、刑法等實體法的具體規(guī)定外，還必須嚴格遵守程序的正確運行。案件的移送標準、移送方式、移送期限等均需明確具體。 </p><p>　　4.安全生產類犯罪均是結果犯，即是對應的危

12、害結果既是客觀方面的構成要素，又是犯罪既遂的標準。從1997年刑法的規(guī)定上梳理，安全生產類犯罪主要有第134條第1款的重大責任事故罪、第134條第2款的強令違章冒險作業(yè)罪、第135條第1款的重大勞動安全事故罪、第135條第2款的大型群眾性活動重大安全事故罪、第136條的危險物品肇事罪、第137條的工程重大安全事故罪、第138條的教育設施重大安全事故罪、第139條第2款的不報或者謊報事故罪。以上可以得知安全生產犯罪均是產生一定的后果后，才

13、采取刑事處罰，致使在安全生產行政執(zhí)法與刑事司法的銜接上有其特殊性。 </p><p>　　5.安全生產行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制各權力相互制衡、相互配合、相互協商，各自在自己的職權范圍內行使國家賦予的權力，承擔相應的義務和責任。例如在安全行政執(zhí)法過程中主要存在的有案不移、以罰代刑等問題，最重要的解決途徑是監(jiān)督權的提前介入。安全生產事故發(fā)生之后，事故調查組成員包括安全監(jiān)督管理部門、公安機關、檢察院、法院、紀委、群眾

14、和其他組織，其中安監(jiān)部門的調查權、公安機關的偵查權、檢察機關和紀委的司法監(jiān)督權、群眾和其他組織的監(jiān)督權，各權力在法律賦予的職權范圍內相互配合、相互協調、相互監(jiān)督，共同完成對于安全生產事故的公正高效的處理。 　　二、安全生產行政執(zhí)法與刑事司法兩法銜接之實踐現狀與分析 </p><p>　　近年來，安全生產監(jiān)督管理部門不斷加強對安全生產違法犯罪的打擊力度。2012年至2014年，全國各級法院累計審結危害生產安全犯罪

15、案件5707件，作出生效判決人數7599人根據國家安全生產監(jiān)督管理局調研統計，全國開展的檢查執(zhí)法組就安全生產問題進行檢查，到2015年12為止，全國共檢查企業(yè)353.6萬家，其中，共檢查危險化學品企業(yè)30萬余家，打擊各類非法違法行為1153.3萬起，移交司法機關追究刑事責任4667人。危害生產安全犯罪涉及行業(yè)領域廣泛，行為方式復雜多樣，但即使在如何高壓之下，安全生產違法犯罪行為仍然屢禁不止。安監(jiān)部門在行使安全檢查時，經常發(fā)生行政機關在行

16、政執(zhí)法中對于罪與非罪認識上的缺陷。 </p><p>　　根據筆者在遼寧省B市安全監(jiān)督管理局調研，發(fā)現安全生產方面的兩法銜接有其特殊性。安全生產事故發(fā)生后，就事故的現場勘驗、筆錄、證據的提取和保存由安全監(jiān)察部門和公安機關共同進行，由政府部門牽頭組成事故調查組，包括安監(jiān)局、公安機關、檢察機關、紀委、工會、專家等組成，對事故進行調查，出具事故調查報告，通過事故調查報告的結果來決定事故責任人是負行政責任還是刑事責任。如

17、果觸犯刑罰，公安機關立案偵查，檢察機關起訴，如果情節(jié)輕微，則由安全監(jiān)督部門進行行政處罰。 </p><p>　　雖然在強化兩法銜接的大環(huán)境下，安全生產行政執(zhí)法人員對于涉嫌犯罪的案件，移送較少。2015年，B市在查處企業(yè)安全生產的過程中，發(fā)現并移送涉嫌犯罪的案件共2起，但由于證據不足，公安機關不予立案。分析移送立案較少的原因如下： </p><p>　　1.安全生產類犯罪的特點決定了其發(fā)現犯

18、罪過程的特定性。即一般是安全生產事故發(fā)生后，由公安機關與安全監(jiān)察部門共同偵查立案調查，是一種自上而下的過程。在程序上阻礙了由安全行政執(zhí)法部門向公安部門移送的可能。 </p><p>　　2.安全監(jiān)督部門人員對于犯罪界定知識的缺失，在辦案過程中對于有罪不識的事情時有發(fā)生。 </p><p>　　3.部門利益阻礙案件的移送。對于安監(jiān)局人員構成做調查，全局共29人，本科學歷以上為11人，理工科專

19、業(yè)2人（化工1人、機械1人）、法律專業(yè)1人。作為工作接觸多為化工、煤礦、機械等方面的國家機關，專業(yè)人員較少，雖然有請專家作為咨詢委員，但也是流于形式，只有發(fā)生安全生產事故才會起決定的作用，對于平時安全生產檢查的指導比較少。 </p><p>　　目前，B市的網絡信息共享平臺還在建立中，平臺功能尚不完善，內容單一，工作人員對于平臺還處于較為陌生的階段，更不用說運用到工作之中。而平臺的缺失使信息溝通渠道不暢，嚴重制約

20、了安全生產兩法銜接的發(fā)展。 </p><p>　　B市的行政執(zhí)法與刑事司法的聯席會議尚未明確具體的程序與章程，而且目前兩法銜接工作的重點為經濟執(zhí)法部門，尚未擴展到所有執(zhí)法部門包括安全生產監(jiān)督管理機關。聯席會議流于形式極大的阻礙了兩法銜接的順利進行。 </p><p>　　檢察機關對于安全生產行政執(zhí)法移送涉嫌犯罪的監(jiān)督尚缺乏有效的方式與途徑。具體的責任追究機制的缺失、安全生產監(jiān)督的專業(yè)性、信

21、息溝通的缺乏等均阻礙了檢察機關的監(jiān)督力度。 </p><p>　　三、安全生產行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制之完善 </p><p>　　1.健全法律法規(guī)，完善法律和制度保障：修訂行政法規(guī)，符合新修訂的《安全生產法》之規(guī)定；盡快修訂地方法規(guī)，按各地區(qū)實際情況，細化《安全生產條例》；盡快出臺配套規(guī)章，根據《安全生產法》梳理行政處罰實施細則。 </p><p>　　2.完善

22、行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制：完善信息共享平臺，充分運用互聯網+的優(yōu)勢，健全行政機關與公安、檢察院、法院的信息溝通；健全案件通報制度，完善抄送、備案、移送案件的信息通報程序；健全聯席會議制度，制度會議細則，多部門共同合作，共同監(jiān)督；完善刑事司法機關提前介入制度，增強執(zhí)法透明度；規(guī)范銜接程序的配套法律文書，完善案卷存檔備查制度，以保證法律程序的嚴謹；健全案件咨詢制度，就立案追訴標準、證據固定和促使等疑難問題，相應機關可就專業(yè)問題進行咨詢

23、。 </p><p>　　3.健全監(jiān)督機制：充分發(fā)揮檢察機關的監(jiān)督職能，明確檢察機關的查詢權、質詢權及調查權，明確事前監(jiān)督與事后監(jiān)督的類型、程序與界限；擴大監(jiān)督主體范圍，包括但不限于同級人大、媒體、社會團體的監(jiān)督，明確工會對于涉及安全生產企業(yè)的監(jiān)督。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]http：//w