論兩法銜接機制的問題與完善

1、<p>　　論兩法銜接機制的問題與完善</p><p>　　摘 要 檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，是保障行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制有效運行的關(guān)鍵。然而因受各方面因素的制約，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督作用未能充分體現(xiàn)，兩法銜接工作還存在諸多問題。本文通過剖析法律監(jiān)督在銜接機制中面臨的困境，提出從立法層面和制度層面加以完善的建議，以期對兩法銜接機制的不斷發(fā)展提供有益幫助。 </p><p>　

2、　關(guān)鍵詞 兩法銜接 銜接機制 檢察機關(guān) 法律監(jiān)督 </p><p>　　作者簡介：宋娟紅，北京市房山區(qū)人民檢察院公訴一處干部，助理檢察員。 </p><p>　　中圖分類號：D920.4文獻標識碼：A文章編號：1009-0592（2013）06-076-02 </p><p>　　一、法律監(jiān)督是兩法銜接機制的核心 </p><p>　?。ㄒ唬?/p>

3、行政執(zhí)法的內(nèi)涵是理論依據(jù) </p><p>　　行政執(zhí)法的特征之一是內(nèi)容的確定性，行政執(zhí)法主體做出的決定、采取的措施，直接影響個人、組織的權(quán)利和義務(wù)；行政執(zhí)法的范圍具有廣泛性，涉及社會生活的方方面面，且隨著社會分工的不斷細化，行政執(zhí)法的空間將不斷擴大；再有，行政執(zhí)法還具有決定單方性的特點，也就是說在行政執(zhí)法主體行使權(quán)力時，以執(zhí)法主體的單方意思表示為主，不需要征得行政行為相對人的同意。行政執(zhí)法的諸多特征表明，行政執(zhí)

4、法行為必須加以監(jiān)督，只有監(jiān)督到位，才能保障行政權(quán)力的依法、正當行使，才能保障公民的合法權(quán)利。在眾多的監(jiān)督形式下，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督以其強制力為顯著特征，在監(jiān)督體系中發(fā)揮著無法代替的關(guān)鍵作用。因次，法律監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)必然也成為銜接機制的核心環(huán)節(jié)。 </p><p>　　（二）銜接機制的設(shè)計是現(xiàn)實依據(jù) </p><p>　　2001年出臺的《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第14條明確規(guī)定：

5、“行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當接受人民檢察院和監(jiān)察機關(guān)依法實施的監(jiān)督”。2001年9月高檢院頒布了《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》；2004年3月高檢院、全國整規(guī)辦、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》；2006年1月高檢院與全國整規(guī)辦、公安部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。這些規(guī)范性文件的頒布實施，在建立健全行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件制度

6、的同時，也加強了檢察機關(guān)對移送涉嫌犯罪案件的法律監(jiān)督作用。 </p><p>　　二、兩法銜接機制中法律監(jiān)督面臨的困境 </p><p>　?。ㄒ唬﹥煞ㄣ暯訖C制存在的問題 </p><p>　　1.有案不移、以罰代刑的問題仍然存在。一方面一些行政機關(guān)移送案件意識不強，在是否涉嫌犯罪上缺乏敏感性，錯過最佳取證時機，使本應(yīng)受到刑事處罰的案件因證據(jù)問題不能得到追訴；另一方

7、面有的行政機關(guān)受地方保護主義或部門保護主義的影響，甚至受利益驅(qū)動或徇私枉法，存在有法不依、執(zhí)法不嚴甚至其他包庇縱容的現(xiàn)象，嚴重影響了司法機關(guān)對刑事犯罪追究的正常訴訟活動。 </p><p>　　2.移送案件立案率不高。在銜接機制中，存在著公安機關(guān)不接收或立案率不高的問題。即使行政機關(guān)將涉嫌犯罪的案件移送公安機關(guān)，公安機關(guān)因種種原因（如證據(jù)原因等）不接收案件或不予立案，導(dǎo)致二者銜接嚴重脫節(jié)，影響了行政機關(guān)移送案件的

8、積極性。 </p><p>　　3.追究制度落實不到位。在兩法銜接工作中，對于行政機關(guān)不移送、降格處理、以罰代刑等問題，對于嚴重違紀違法的責任人員，應(yīng)當依法以及給予行政處分，涉嫌犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責任。實踐中，由于監(jiān)督不深入等各種原因，追究制度得不到有效落實。 </p><p>　　如果深入分析上述問題，我們不難發(fā)現(xiàn)，法律監(jiān)督的缺失或不力是造成這些問題的重要原因之一。如果能更好的發(fā)揮檢

9、察機關(guān)的職能作用，深化監(jiān)督機制，提高監(jiān)督水平，兩法銜接機制將得以更好的運行。 </p><p>　　（二）法律監(jiān)督不力的原因 </p><p>　　1.信息共享不暢通導(dǎo)致缺乏監(jiān)督來源。行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的有效運轉(zhuǎn)離不開執(zhí)法信息的傳遞。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督來源于案件信息的真實、全面的掌握，只有掌握了相關(guān)案件的信息才能有針對性的監(jiān)督案件的移送以及立案等環(huán)節(jié)，否則就是巧婦難為無米之炊。而現(xiàn)

10、實的情況是，由于信息共享平臺的不暢通，檢察機關(guān)對于涉嫌犯罪的案件數(shù)量不清、情況不明，使大量違法活動游離于法律監(jiān)督之外。 </p><p>　　2.立法規(guī)定不明確導(dǎo)致缺乏監(jiān)督力度。雖然銜接機制在設(shè)計過程中明確賦予檢察機關(guān)以法律監(jiān)督權(quán)，但是這一規(guī)定僅停留在原則的層面。實踐中，檢察機關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)時使用最多的是發(fā)放檢察建議或移送案件線索，對如何更有效監(jiān)督行政執(zhí)法活動和公安機關(guān)的立案活動，法律、法規(guī)缺乏明確、操作性強的規(guī)

11、定，使檢察機關(guān)的法律監(jiān)督力度和剛性大打折扣。 </p><p>　　3.機制不健全導(dǎo)致缺乏主動監(jiān)督。檢察機關(guān)受限于其監(jiān)督者的角色定位，往往不能主動的啟動銜接工作機制，只能被動的接受來自行政機關(guān)和公安機關(guān)的信息。如果銜接機制能夠明確強有力的牽頭部門協(xié)調(diào)，賦予檢察機關(guān)更大的監(jiān)督權(quán)力，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)將得以更好的發(fā)揮。 </p><p>　　三、完善兩法銜接機制的建議 </p>

12、<p><b>　?。ㄒ唬┝⒎▽用?</b></p><p>　　1.進一步明確檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。由于兩法銜接機制本身立法位階較低，檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)在立法上必然存在先天不足。這一缺陷直接導(dǎo)致了法律監(jiān)督的剛性不足，強制力欠缺。要彌補這一缺憾應(yīng)盡快在相關(guān)立法上予以完善。筆者認為，目前正值《人民檢察院組織法》修訂中，將檢察機關(guān)在兩法銜接機制中的法律監(jiān)督權(quán)予以明確，不失為一種好的選

13、擇。 </p><p>　　2.進一步細化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)限。檢察機關(guān)在兩法銜接機制中的法律監(jiān)督不應(yīng)僅停留在法律規(guī)定層面，還要具有相當程度的可操作性。第一，應(yīng)賦予檢察機關(guān)知情權(quán)。檢察機關(guān)如何能夠獲知其是否做到該移必移，除被動接受備案通報外，還應(yīng)享有知情權(quán)，包括對案件信息的查詢、查閱等。第二，應(yīng)賦予檢察機關(guān)糾正權(quán)和移送建議權(quán)。檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)應(yīng)當向公安機關(guān)移送案件而不移送的，或阻礙移送的，應(yīng)予以糾正；檢察

14、機關(guān)針對上述情況建議移送案件的，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當移送，對違法人員有權(quán)向其主管部門提出處分建議。第二，應(yīng)賦予檢察機關(guān)提前介入權(quán)。應(yīng)建立檢察機關(guān)的提前介入制度，以便正確引導(dǎo)行政執(zhí)法機關(guān)收集、保全證據(jù)，形成被動監(jiān)督與主動監(jiān)督相得益彰的局面。當然檢察機關(guān)的提前介入應(yīng)符合一定的條件。多數(shù)學(xué)者認為，對于一些重大、復(fù)雜、敏感的案件，檢察機關(guān)可提前介入。筆者認為，對于提前介入的案件范圍、介入程序、監(jiān)督效力等問題應(yīng)隨著銜接機制立法的不斷完善予以逐步確立。

15、 　　3.進一步加強對公安機關(guān)的立案監(jiān)督。首先，要加強對不予立案的監(jiān)督。行政執(zhí)法機關(guān)對不予立案的可以提請公安機關(guān)復(fù)議，也可以建議檢察機關(guān)進行立案監(jiān)督。檢察機關(guān)應(yīng)有針對性的</p><p>　　（二）配套制度層面 </p><p>　　1.網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺。兩法銜接機制實施以來，許多地方運用高科技手段探索建立網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺，在行政機關(guān)、檢察機關(guān)及公安機關(guān)之間形成“網(wǎng)上銜接”，為兩法銜接提

16、供現(xiàn)代化的手段和長效工作機制。網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺應(yīng)能夠清晰的體現(xiàn)行政機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)的權(quán)責和工作流程，實現(xiàn)案件移送、信息通報、移送案件備案等各項工作制度。具體來說，行政機關(guān)要負責對執(zhí)法案件的查辦情況進行網(wǎng)上錄入，公安機關(guān)將移送案件的辦理情況在自己的操作端口進行登記，而檢察機關(guān)的監(jiān)督平臺應(yīng)實現(xiàn)雙向監(jiān)督的功能。撇開技術(shù)研發(fā)的問題，實踐中討論較多的是行政機關(guān)究竟要錄入多少案件的問題，也就是錄入案件的范圍問題。筆者認為，無論是僅錄入涉嫌犯

17、罪的案件，還是盡可能的錄入所有的案件，都存在明顯弊端，前者使監(jiān)督流于形式，后者則耗時費力。因此筆者建議能否轉(zhuǎn)換思維，將案件錄入變成案件導(dǎo)出，在行政機關(guān)的固有操作系統(tǒng)上實現(xiàn)信息的共享，涉嫌犯罪的案件必然流轉(zhuǎn)到銜接系統(tǒng)，而其他案件也可以供檢察機關(guān)適時依法監(jiān)督。 </p><p>　　2.聯(lián)系會議制度。聯(lián)系會議首先發(fā)揮著信息共享的作用，這點無需過多說明。同時，聯(lián)系會議還為行政機關(guān)、公安機關(guān)機關(guān)以及檢察機關(guān)提供了一個個案

18、協(xié)調(diào)和學(xué)習(xí)借鑒的平臺。對于比較重大、復(fù)雜的案件或者引發(fā)社會關(guān)注的案件，可以通過聯(lián)系會議進行研究和探討，避免結(jié)論不一、引發(fā)爭議。另外，聯(lián)席會議還可以針對證據(jù)轉(zhuǎn)化問題、案件移送問題等進行相互學(xué)習(xí)和探討，以提高各方執(zhí)法水平，保證銜接機制目的的實現(xiàn)。 </p><p>　　3.信息通報制度。兩法銜接機制規(guī)定了信息通報制度，即行政執(zhí)法機關(guān)向公安、檢察機關(guān)通報查處案件情況以及向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件情況；公安機關(guān)向行政執(zhí)法

19、機關(guān)、檢察機關(guān)通報行政執(zhí)法機關(guān)移送案件的受案、立案、追逃、強制措施適用、呈捕、移送起訴以及撤案情況；檢察機關(guān)向行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)通報涉嫌犯罪案件的立案監(jiān)督、批捕、起訴和判決情況。信息通報制度的設(shè)計無疑使行政機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)的信息得以流轉(zhuǎn)和共享，使各方行為處于其他兩方的監(jiān)督之下，但是信息通報制度的源頭仍然來自于行政執(zhí)法信息，因此解決好諸如立法、制度設(shè)計等問題，信息通報制度將更加有效?？梢?，兩法銜接機制的各項制度本身也是一個需要