統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源公共服務體系調查

1、<p>　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源公共服務體系調查</p><p>　　摘要：重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源公共服務在服務項目體系、組織體系、政策體系以及經費保障體系等方面取得了很大的成就，但是也依然存在缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃、經費保障差距較大等問題?；谀壳爸袊青l(xiāng)二元結構的現狀，應探索建立在城鄉(xiāng)一體化進程下的人力資源公共服務體系統(tǒng)籌。 </p><p>　　關鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 人力資源 公共服務 &l

2、t;/p><p>　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源公共服務體系研究不是簡單的理論問題，與現行政策與服務現狀關系非常密切。本研究選擇了重慶這一城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)作為調研對象，從地理位置、發(fā)展程度、行政區(qū)劃來看，重慶同時具有中等發(fā)展程度省份和欠發(fā)達省份的特征，集合和疊加了我國東部現象與西部現象，是我國基本國情的一個縮影。對重慶人力資源公共服務體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌探討，對全國特別是中西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有一定借鑒作用。 </p>

3、<p>　　本研究圍繞人力資源公共服務的現狀，從服務項目體系、組織體系、政策體系以及經費保障體系等四個方面，針對人力資源公共服務的市級各部門、人力資源服務機構以及服務對象，采用座談會、個別訪談、實地考察等方式展開相關調研。調查機構涉及重慶市人力資源和社會保障局人力資源市場處、就業(yè)服務管理局、勞動保障監(jiān)察處、調解仲裁管理處、職業(yè)能力建設處，重慶市人才交流服務中心和5家人才中介公司，以及2家社區(qū)社會保障服務站、1家街道社區(qū)服務中

4、心。 </p><p>　　一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源公共服務體系的有益做法 </p><p>　　1.組織體系已逐步覆蓋到城鄉(xiāng)基層 </p><p>　　目前，重慶市基本上建立了覆蓋全市的人力資源公共服務組織體系。截至2009年5月，重慶市共有人才交流服務機構121個，大學生就業(yè)市場41個，遍布重慶市所有區(qū)縣，人力資源市場信息網絡已經延伸到260個街道；同時，建立了覆蓋

5、全市所有街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的就業(yè)和社會保障工作機構（社會保障服務所）1026個，全市1598個社區(qū)已全部建立社會保障服務站，社區(qū)社會保障工作機構建設覆蓋率達100%。并在855個行政村建立了社會服務保障站，尚未建站的行政村也全部有民政干部協(xié)理參與相關服務工作，共有1萬余人的工作隊伍在基層為城鄉(xiāng)勞動者提供就業(yè)服務、社會保險、城市低保、優(yōu)撫救濟等服務。重慶市的就業(yè)和社會保障服務平臺網絡已逐步涵蓋就業(yè)服務、社會保險、城市低保、優(yōu)撫救濟等服務。 <

6、;/p><p>　　2.農村人才資源政策逐步實現統(tǒng)籌，并探索長效機制建設 </p><p>　　重慶市人才工作領導小組于2008年6月制定通過了《重慶市基層人才隊伍建設工程實施方案》，這一方案涉及了農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才隊伍建設計劃、優(yōu)秀農村實用人才培養(yǎng)計劃、高技能人才培養(yǎng)計劃、社會工作人才培養(yǎng)計劃等；該方案統(tǒng)籌了重慶市委、市政府、組織、政法、編制、教育、民政、財政、人力資源和社會保障、建設、農業(yè)、科技

7、、衛(wèi)生、共青團等多個部門的協(xié)調配合；還統(tǒng)籌了原有各個部門的相關政策與項目，考慮了方案實施之前的相關項目的銜接問題，以及政策的長期性問題；此外，該方案還統(tǒng)籌考慮各個項目的經費保障問題，包括各級政府承擔的比例問題，為各項政策的長期推行奠定了堅實基礎。 </p><p>　　3.民營中介組織發(fā)揮有益補充作用 </p><p>　　由于原人事系統(tǒng)的財政經費保障有限，促使了重慶市人才資源各項服務更多

8、地由民營人才中介組織承擔。以人才招聘會為例，2008年重慶市人才服務機構累計舉辦現場招聘會1600場次，其中，華威、聯英、智通三家民營機構舉辦了約900場，占56%，所有民營人才服務機構舉辦的招聘會占80%以上。民營人才中介機構在提供市場服務的同時，也在政府的倡導下積極參與提供公共服務，這些機構舉辦的招聘會，涉及就業(yè)困難群體的絕大多數免費。 </p><p>　　二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源公共服務體系的問題分析 <

9、;/p><p>　　1.體系發(fā)展缺乏總體戰(zhàn)略統(tǒng)籌 </p><p>　　目前重慶市在人力資源公共服務的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面仍然較為薄弱。重慶市剛剛實現人事局與勞動社會保障局的機構整合，組建了人力資源和社會保障局，還未涉及城鄉(xiāng)人力資源統(tǒng)籌戰(zhàn)略與人力資源公共服務的統(tǒng)籌。就原有工作基礎來分析，2007年原市人事局曾提出分三個階段推進的人才強市戰(zhàn)略，從中可以發(fā)現，其人才戰(zhàn)略集中在于高層次人才的引進與建設，而沒

10、有相關的城鄉(xiāng)人才隊伍建設的統(tǒng)籌問題，更談不上城鄉(xiāng)人力資源的統(tǒng)籌。截至目前為止，在重慶市公開的各項政策中也未能找到人力資源統(tǒng)籌的相關規(guī)定。 </p><p>　　2.機構體系在覆蓋面和編制待遇上差距較大 </p><p>　?。?）機構覆蓋面上的差距。重慶市原人才系統(tǒng)所屬的人才服務機構基本上停留于市、區(qū)/縣兩級的層級結構，沒有涉及街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)/村；原勞動系統(tǒng)所屬的社會保障服務站/所雖然已

11、經覆蓋到社區(qū)/村，但是農村社區(qū)/村的覆蓋率遠遠低于城市社區(qū)。從重慶市整體情況來看，2008年重慶市統(tǒng)計年鑒顯示，重慶市共有2136個居委會，8967個村委會；其中社區(qū)建站1615個，村建站855個，全市行政村建立社會保障服務工作平臺的不到10%，絕大多數沒有專職社會保障工作人員。以九龍坡區(qū)為例，根據訪談，截至2009年6月，66個社區(qū)全部建立了社會保障服務站，而105個村委會只有59個建立了社會保障服務站。城鄉(xiāng)之間的人力資源公共服務體系

12、從機構的覆蓋面到從業(yè)人員的數量、質量差距都較大。 </p><p>　?。?）人員編制、待遇上的差距。重慶市城市中每個社區(qū)社會保障工作站有3-8名專職工作人員，屬事業(yè)編制。專職社會保障員和勞動保障協(xié)理員每月工資1000元（由區(qū)級財政保障），此外每月還有500元左右的補貼（社區(qū)支付）。農村社會保障服務站/所除配備必需的設備外，沒有專職人員，社會保障員則由村里的民政干部兼職，沒有經費保障。人員在編制、待遇上存在的較大

13、差距，決定了兩者工作投入的不同，這也必然導致在公共服務供給的質量等方面的差距。 </p><p>　　3.政策分離現象較為嚴重 </p><p>　　本研究以重慶市公眾信息網（政府門戶網站）、《重慶惠民政策匯編》（2005-2007年）以及在調研過程所搜集的重慶市政府及相關部門制定的共88項人力資源公共服務相關政策為依據，分析重慶市人力資源公共服務的政策體系。 </p>&l

14、t;p>　?。?）城鄉(xiāng)政策分離，一些政策在農村出現空白。重慶市的人力資源公共服務政策仍處于城鄉(xiāng)分離的狀態(tài)，農村進城務工人員不能享受到均等的公共服務，甚至在就業(yè)機會、工作條件和創(chuàng)業(yè)環(huán)境上存在著歧視問題。在重慶市涉及人力資源和社會保障的88項政策中，涉及農村居民政策34項，涉及城鎮(zhèn)居民29項，而涉及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的僅僅只有6項。以《惠民政策匯編》（2005～2007年）為例，僅從政策的數量分析，在涉及勞動就業(yè)方面的政策中，城鄉(xiāng)之間的比例為1

15、5：1，在涉及社會保障方面的政策中，城鄉(xiāng)之間的比例為12：4，在涉及人事、人才的政策方面，城鄉(xiāng)之間的比例為5：1。上述狀況在重慶市定為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)和2008年金融危機下國家大力開展就業(yè)促進工作的大背景下才開始有所改觀。但實際效果仍有待進一步評估。 </p><p>　?。?）城鄉(xiāng)差別問題不容忽視，農村居民難以獲得與城市居民相同的待遇。以小額貸款為例，直到2008年重慶市的小額貸款對象才擴充到農民工，而且農民因抵

16、押擔保不足、獲貸能力弱，實際可獲取的支持有限。如農民工申請小額貸款的擔保、抵（質）押方式與城鎮(zhèn)就業(yè)困難群體相同：個人擔保必須具備以下條件——有貸款申請金額1.2倍以上的房產或等價值的有價證券；有穩(wěn)定收入的公務員及事業(yè)單位員工和企業(yè)單位員工；抵（質）押可用自有或親友（本市常住戶口）的房屋、承貸金融機構認可的有價證券進行抵（質）押。對于農民來說，無論是能夠獲得擔保的社會關系還是抵（質）押的房產和有價證券都很難獲得。另外，為解決無擔保無抵押的

17、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員貸款難的問題，重慶市2006年開通小額擔保貸款“綠色通道”，但是至今仍未統(tǒng)一開通針對農民工的“綠色通道”，只有一少部分區(qū)縣（墊江）進行了一些嘗試性的做法。2008年，重慶市發(fā)放小額擔保貸款5.57億元，而15個試點區(qū)/縣僅為111位農民工（含返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、勞務經紀人）發(fā)放貸款，總額為548萬元，不到1％。 </p><p>　?。?）政出多門，缺乏統(tǒng)籌與延續(xù)性，加劇了城鄉(xiāng)之間的差別。人力資源公共服

18、務政策政出多門，影響政策的實施效果。從政策制定部門來看，在88項政策中，重慶市市委、市政府單獨制定40項，達45%；勞動和社會保障部門單獨制定5項，占6%；人事部門單獨制定3項，僅占3%；多部門聯合制定28項，占32%，其中人事局與勞動和社會保障局參與22項，占25%，其他部門單獨制定12項，占14%。而從實踐來看，人力資源公共服務是一個復雜 </p><p>　　的服務體系，需要多部門的共同參與，特別是勞動與人

19、事部門的參與。從涉及人力資源公共服務的部門看，主要包括：重慶市市委、市政府、組織部、政法委、機構編制委員會、建設扶貧開發(fā)辦公室、農村勞務開發(fā)領導小組辦公室、再就業(yè)工作領導小組辦公室、人力資源和社會保障局、財政局、教委、農業(yè)局、衛(wèi)生局、民政局、外國專家局、國資委、移民局、公安局、中小企業(yè)局、國土房屋管理局、共青團重慶市委、總工會、婦聯、殘聯、中國人民銀行重慶營管部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會重慶市監(jiān)管局及其他相關機構等26個機構。往往是一項

20、服務涉及多個部門，或者是幾個部門交織在一起提供多項服務。以農民工的培訓為例，重慶市涉及農民工的培訓，主要有重慶市人力資源和社會保障局農民工崗前培訓、在崗農民工技能提升培訓、創(chuàng)業(yè)培訓；重慶市建委建筑行業(yè)惠農轉移培訓；重慶市農委的陽光工程培訓；重慶市移民局的移民培訓；重慶市扶貧辦的雨露計劃培訓；中華職教社的溫暖工程培訓等等。培訓資源分屬于不同的部門，培訓的機構、對象、教材、課程設置、補貼標準都沒有實現統(tǒng)籌協(xié)調。很多政策缺乏配套措施，或者在執(zhí)

21、行中難以落實的情況較為突出。如為促進</p><p>　　農民工就業(yè)，重慶市規(guī)定：成功推薦1名返鄉(xiāng)農民工就業(yè)的職業(yè)介紹機構，可以獲得補貼100元。但是在對5家人才中介結構的訪談中發(fā)現，由于領取補貼需要提供的材料和審核程序耗費成本巨大，尚未有一家機構領到過這一補貼。 </p><p>　　4.經費保障差距較大 </p><p>　　多數人力資源公共服務項目，尤其是人才

22、項目，經費保障沒有列入財政預算，經費有隨意性。在城鄉(xiāng)二元結構矛盾突出的情況下，經費更多地被投向城鎮(zhèn)，加劇了城鄉(xiāng)之間的差距，從而導致了農村人力資源和社會保障公共服務在基礎建設、覆蓋范圍、服務內容和服務水平等方面還很落后。如全市16家區(qū)/縣基礎性人才市場無固定交流場所，占基礎性人才市場總數的40%。 </p><p>　　三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源公共服務體系的思路設計 </p><p>　　1.制

23、定總體統(tǒng)籌戰(zhàn)略 </p><p>　　制定城鄉(xiāng)人力資源公共服務體系總體統(tǒng)籌規(guī)劃。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)問題關鍵在于如何根據我國現階段的國情，合理確定城鄉(xiāng)人力資源公共服務的內容和范圍，針對不同情況選擇不同的公共服務方式，實現經濟社會發(fā)展程度不同的區(qū)域的統(tǒng)籌與平衡。應根據經濟和社會發(fā)展狀況，預測城鄉(xiāng)人力資源公共服務的需求狀況，制定供給規(guī)劃，并落實到政府所屬人力資源公共服務機構及相關社會組織。根據公共服務的提供量以及提供程度，及時調

24、整財政投入和人員配置。 </p><p>　　銜接地域發(fā)展統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)人力資源公共服務統(tǒng)籌。地域經濟的發(fā)展離不開本地的自然資源與人力資源。人力資源公共服務既是經濟社會發(fā)展的客觀要求，反過來又能促進經濟社會的發(fā)展。因此，地域發(fā)展戰(zhàn)略必須將人力資源的開發(fā)與發(fā)展戰(zhàn)略包含在內。要解決一個區(qū)域的經濟發(fā)展和人的發(fā)展的問題，必須在長期發(fā)展戰(zhàn)略中確立人力資源公共服務城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的地位，在該方面的政策成本要優(yōu)先于其他財政支出給予安排。

25、</p><p>　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源公共服務與經濟社會發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源公共服務必須與經濟社會現狀和發(fā)展方向相結合，與國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略向協(xié)調，明確統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源公共服務的重點、難點和突破口。結合目前的經濟社會形勢，有針對性地提供城鄉(xiāng)人力資源公共服務。拓寬就業(yè)渠道，完善對中小企業(yè)吸納勞動力轉移就業(yè)的扶持政策；統(tǒng)籌規(guī)劃人力資源培訓，有針對性地開展就業(yè)技能培訓，增加資金投入，提高培訓效益；對自主創(chuàng)業(yè)的給予

26、小額擔保貸款等方面的扶持。切實保護廣大就業(yè)者的合法權益，建立健全維權服務體系。 </p><p><b>　　2.統(tǒng)籌組織體系 </b></p><p>　　針對目前人力資源公共服務由不同部門管理和提供、各自為政、標準不統(tǒng)一、缺乏協(xié)調等情況，一要加強各機構和部門的統(tǒng)籌協(xié)作。要通過立法和修訂現行法規(guī)政策，明確人力資源公共服務的主管職能部門及具體服務提供者，整合協(xié)調其他部

27、門在人力資源公共服務中的各自職能作用。二要整合好原人事部門與勞動部門的組織資源。人事部門要善于借助于勞動部門的平臺，對現有職能和服務加以整合。三要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源公共服務機構體系建設。在人力資源公共服務機構建設方面，應當淡化城鄉(xiāng)兩大服務體系分別建設的觀念，明確提出建設覆蓋城鄉(xiāng)的一體化服務組織體系。各級服務機構及隊伍的配置與平臺建設應根據人口和服務面積按統(tǒng)一標準測算配置，在此基礎上逐步實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的人力資源配置，實行城鄉(xiāng)一體化的服務模式。

28、四要加快整合城鄉(xiāng)人力資源公共服務系統(tǒng)信息化平臺。建立標準統(tǒng)一、信息互通、資源共享的區(qū)域人力資源公共服務信息系統(tǒng)，廣泛開展人力資源信息化協(xié)同服務。例如社會服務保障平臺要力求覆蓋到所有行政村。 </p><p>　　3.加強協(xié)調溝通，統(tǒng)籌政策體系 </p><p>　　一要統(tǒng)籌現有各部門各類別政策體系，也包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間的政策體系，對正在實施和今后要推進的各項政策進行一輪梳

29、理與整合。二要著手消除城鄉(xiāng)之間的政策體系分離狀態(tài)。重點是統(tǒng)籌好原人事系統(tǒng)與勞動系統(tǒng)在城鄉(xiāng)人力資源方面的各項政策，加強人力資源和社會保障部門在農村人力資源領域的政策完善與修訂工作，逐步統(tǒng)籌各級政府、各部門及其所屬機構在農村人力資源方面的政策。 </p><p>　　4.加大政府財政投入，統(tǒng)籌經費保障體系 </p><p>　　一要加大政府財政投入。要全面統(tǒng)籌人力資源公共服務的各項工作，統(tǒng)籌安

30、排各部門各服務項目的經費預算，按照服務性質及其輕重緩急等因素，重點保障公共服務的供給，從而真正從財政經費上確保公共服務的體系建設。總體而言，人力資源公共服務應由政府統(tǒng)一服務體系，統(tǒng)一運行模式，統(tǒng)一定價，統(tǒng)一收費。二要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源公共服務的經費保障模式，建立統(tǒng)一的籌資渠道和財政投入標準。為保證城鄉(xiāng)人力資源公共服務的統(tǒng)籌發(fā)展，必須建立城鄉(xiāng)一體化的資金投入模式。尤其要建立農村人力資源公共服務投入保障機制，應按照存量適度調整、增量重點傾斜的

31、原則，重點在增量調整上下功夫，逐步形成財政資金穩(wěn)定增長格局。要根據公共服務的層次性和受益范圍，明確各級政府的責任。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1] 重慶市就業(yè)服務管理局.“重慶市街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社會保障工作機構建設情況”調研材料 </p><p>　　[2] 重慶市《惠民政策匯編》（2005-2007

32、年） </p><p>　　[3] 關于印發(fā)《關于在部分區(qū)縣用小額擔保貸款政策支持農民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)的試行辦法》的通知（渝就業(yè)辦[2008]1號） </p><p>　　[4] 關于印發(fā)《重慶市就業(yè)服務管理局2008年工作總結和2009年工作思路》的通知（渝就發(fā)[2009]8號） </p><p>　　[5] 重慶市人力資源和社會保障局.“關于農民工培訓能力建設情況的匯