云南省礦山復(fù)墾保證金制度研究

1、<p>　　云南省礦山復(fù)墾保證金制度研究</p><p>　　摘 要：我國(guó)是一個(gè)礦業(yè)大國(guó)，礦區(qū)土地復(fù)墾和生態(tài)重建是我國(guó)礦區(qū)發(fā)展的核心工作。在我國(guó)，土地復(fù)墾工作起步較晚，直到20世紀(jì)60年代初，一些礦工企業(yè)才零星地開展了土地復(fù)墾工作。1989年1月1日實(shí)施了《土地復(fù)墾規(guī)定》，這標(biāo)志著礦區(qū)土地復(fù)墾制度在我國(guó)的正式建立。經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐，目前我國(guó)土地復(fù)墾率還不到10%。其主要原因在于現(xiàn)行礦區(qū)復(fù)墾制度建立于計(jì)劃

2、經(jīng)濟(jì)時(shí)期，采用典型的“命令管制型”管理手段，通過(guò)法規(guī)要求企業(yè)從更新改造費(fèi)和發(fā)展基金中列支土地復(fù)墾費(fèi)。這種復(fù)墾成本內(nèi)化途徑無(wú)論從理論層面，還是從實(shí)踐上來(lái)看，都難以落實(shí)?！罢l(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的原則得不到有效地制度保障。而克服這一缺陷的對(duì)策是建立礦區(qū)復(fù)墾保證金制度，此制度是按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的原則，通過(guò)“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”手段實(shí)現(xiàn)復(fù)墾成本的內(nèi)化。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：礦山復(fù)墾；保證金制度；市場(chǎng)失靈；政府失靈 &l

3、t;/p><p>　　土地是人類生活活動(dòng)的重要場(chǎng)所，是人類生產(chǎn)活動(dòng)的主要生產(chǎn)資料和環(huán)境條件，與人類的生存和發(fā)展憂戚相關(guān)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)和環(huán)境已經(jīng)成為阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。在造成我國(guó)人地矛盾尖銳化的諸多因素中，礦產(chǎn)資源開采等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)對(duì)土地的破壞和浪費(fèi)是主要因素之一。隨著礦產(chǎn)的開發(fā)，必然會(huì)導(dǎo)致地表的大量剝離、大面積下沉和固體廢棄物的大量堆積，從而導(dǎo)致土地資源的大量破壞。 </p><

4、;p><b>　　一、概念界定 </b></p><p>　　1.礦山復(fù)墾。礦山復(fù)墾即采用整治措施，將被擾動(dòng)的土地恢復(fù)到預(yù)先設(shè)定的地表形式使其與周圍的自然環(huán)境協(xié)調(diào)一致，或使其具有新的可持續(xù)發(fā)展的用途。復(fù)墾過(guò)程是一個(gè)再造自然生態(tài)環(huán)境的人問(wèn)過(guò)程，其目的是：再生利用土地、恢復(fù)生態(tài)平衡，使生產(chǎn)建設(shè)得到可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，土地資源和環(huán)境也得以保護(hù)和可持續(xù)利用。 </p><p&

5、gt;　　2、保證金。就礦業(yè)而言，保證金是礦業(yè)企業(yè)在勘探、開發(fā)礦產(chǎn)資源之前在有關(guān)的管理執(zhí)法部門繳存的一筆現(xiàn)金，待礦業(yè)企業(yè)成功完成礦區(qū)復(fù)墾后再歸還。如果礦業(yè)企業(yè)未能完成復(fù)墾，保證金將被沒(méi)收，資金將被用于礦區(qū)復(fù)墾。 </p><p>　　二、建立礦區(qū)復(fù)墾保證金制度的必要性 </p><p>　?。ㄒ唬┑V區(qū)環(huán)境現(xiàn)狀分析 </p><p>　　礦業(yè)開發(fā)對(duì)環(huán)境的破壞是巨大的，

6、如果用級(jí)別來(lái)評(píng)價(jià)有關(guān)行業(yè)對(duì)生態(tài)施加影響的強(qiáng)度，則采礦業(yè)的強(qiáng)度級(jí)別最高，為2.4，然后依次為化學(xué)和石油加工業(yè)、冶金、燃料能源、建筑業(yè)、造紙業(yè)和運(yùn)輸業(yè)。 </p><p>　　礦業(yè)對(duì)環(huán)境的影響無(wú)孔不入，它表現(xiàn)在各個(gè)環(huán)節(jié)，從探礦開始，到開采、選礦、冶煉、加工，直至產(chǎn)品被利用的整個(gè)過(guò)程，都不同程度低引起環(huán)境問(wèn)題，只是引起環(huán)境問(wèn)題的方式和程度有所不同。但在云南省礦業(yè)做大做強(qiáng)的同時(shí)，由于沒(méi)有處理好改革與發(fā)展，開采與保護(hù)，安全

7、生產(chǎn)與效益的關(guān)系，曾一度出現(xiàn)了盲目發(fā)展、濫采亂挖、資源被破壞、低水平重復(fù)建設(shè)、傷亡事故頻發(fā)、環(huán)境污染等嚴(yán)重問(wèn)題。也帶來(lái)了環(huán)境和資源破壞的負(fù)面影響。突出表現(xiàn)為以下問(wèn)題： </p><p>　　1、植被破壞。采礦嚴(yán)重破壞植被，尤其是露天開采大面積擾動(dòng)地表，破壞植被，造成地面變形、地面失去平衡、產(chǎn)生不穩(wěn)定邊坡、發(fā)生水土流失，引起揚(yáng)塵污染等。如昆明附近露天開采磷礦、鈦鐵礦和石材等礦產(chǎn)時(shí)，均不同程度地引起以上環(huán)境問(wèn)題。 &

8、lt;/p><p>　　2、地面塌陷。地下采礦常常引起地面塌陷，我國(guó)每年因采礦造成的土地塌陷達(dá)10.5萬(wàn)畝。云南省地下開采的銅礦山、錫礦山和煤礦等也均出現(xiàn)土地塌陷現(xiàn)象。 </p><p>　　3、污水排放。地下采礦通常排放大量的有害礦井水，這類問(wèn)題在各地的煤礦表現(xiàn)尤為突出，多數(shù)煤礦排放含硫等有害物質(zhì)很高的礦井水，全國(guó)每年采煤排放的礦井水達(dá)22億噸，對(duì)土地和水系造成直接的污染，不僅使土壤性能變差

9、，影響農(nóng)作物的生長(zhǎng)，而且危害人體健康和牲畜的生長(zhǎng)，嚴(yán)重的甚至引起區(qū)域性地方病。 </p><p>　　4、固體廢棄物污染。無(wú)論是露天開采還是井下開采，都會(huì)排放大量的固體廢棄物占用和污染土地，世界每年采礦排放的廢石約350億噸，我國(guó)的黑色金屬礦山每年排放剝離巖土量2億噸余，有色金屬直屬礦山每年排放固體廢棄物0.6億噸，煤礦每年產(chǎn)出的煤矸石為一億噸左右，全國(guó)積存的煤矸石已超過(guò)16億噸。 </p><

10、;p>　　5、空氣污染。礦產(chǎn)的冶煉往往排放大量的有害物質(zhì)，如二氧化硫和許多有毒重金屬，如鉛、鎘、鋅、鉻、汞等。它們進(jìn)入人體后可引起心血管、中樞神經(jīng)、呼吸系統(tǒng)等方面的慢性病和癌癥。尤其是一些設(shè)備成就、技術(shù)落后、缺乏環(huán)境保護(hù)措施、甚至采用土法選冶的小廠，環(huán)境污染問(wèn)題十分嚴(yán)重。如滇南等地利用土法提煉鉛鋅，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成較大的影響。 </p><p>　　6、滑坡和泥石流。采礦還常常誘發(fā)滑坡和泥石流等間接自然災(zāi)害，

11、發(fā)生突發(fā)性土地破壞，造成人員財(cái)產(chǎn)損失。如昆明電纜廠受附近采石場(chǎng)的影響，東川銅礦和元陽(yáng)金礦受采礦影響，均發(fā)生過(guò)地質(zhì)災(zāi)害。元陽(yáng)金礦1996年5月，曾發(fā)生特大山體滑坡，一個(gè)礦點(diǎn)的工棚和26個(gè)礦洞基本被埋，77人受傷，108人身亡，直接經(jīng)濟(jì)損失約1.4億。 </p><p>　?。ǘ慕?jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)探討建立礦山復(fù)墾保證金制度的必要性 </p><p><b>　　1、市場(chǎng)失靈 </

12、b></p><p>　　市場(chǎng)失靈指市場(chǎng)不具有有效地配置資源，或者使資源配置達(dá)到社會(huì)最佳狀態(tài)的能力。在理想市場(chǎng)狀態(tài)下，個(gè)體利益最大化能夠?qū)е沦Y源的有效配置，當(dāng)該條件不能滿足時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)資源配置的扭曲，即市場(chǎng)失靈。因此，要實(shí)現(xiàn)礦山環(huán)境外部性內(nèi)部化，就得落實(shí)“污染者付費(fèi)”原則，要實(shí)現(xiàn)礦山復(fù)墾，就該落實(shí)“誰(shuí)污染，誰(shuí)復(fù)墾”原則。但是，以上原則的落實(shí)不是單純的命令管理型手段（行政手段和法律手段）就能做到的?，F(xiàn)行的礦區(qū)

13、復(fù)墾制度建立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，采用典型的“命令管理型手段”，通過(guò)法規(guī)要求企業(yè)從更新改造費(fèi)和發(fā)展基金中列支土地復(fù)墾費(fèi)用，這種復(fù)墾成本內(nèi)化途徑無(wú)論從理論層面還是從實(shí)踐上來(lái)看，都難以落實(shí)“誰(shuí)破壞，誰(shuí)復(fù)墾”的原則。而克服這一缺陷的對(duì)策是建立礦區(qū)復(fù)墾保證金制度，通過(guò)“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型手段”來(lái)實(shí)現(xiàn)復(fù)墾成本的內(nèi)化。 </p><p><b>　　2、政府失靈 </b></p><p>　　

14、所謂“政府失靈”是指政府的行動(dòng)不能增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率或政府把收入再分配給那些不恰當(dāng)?shù)娜藗?。“政府失靈”產(chǎn)生于政府部門的不恰當(dāng)干預(yù)。導(dǎo)致“政府失靈”的原因主要包括兩種，一是“干預(yù)失靈”或政府的不恰當(dāng)行為；二是由于“缺乏政府干預(yù)”，干預(yù)不足導(dǎo)致的失靈或糾正市場(chǎng)失靈的失敗。上述干預(yù)失靈又可以進(jìn)一步劃分為政策失靈和管理失靈。據(jù)云南省人民政府2003年2月制定的《云南省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃》統(tǒng)計(jì)，全省共有礦山企業(yè)6542個(gè)。礦山企業(yè)在數(shù)量上以集體企業(yè)、私營(yíng)

15、企業(yè)和股份制等經(jīng)濟(jì)類型的企業(yè)為主，其數(shù)量和比例如表3所示。 　　再者，云南省礦山企業(yè)的規(guī)模普遍較小，中小型礦床遍布全省各地，全省6542個(gè)礦山企業(yè)中，大型企業(yè)僅有12個(gè)，只占全省礦山企業(yè)總數(shù)的0.18%；中型企業(yè)30個(gè)，僅占0.46；而小型企業(yè)在數(shù)量上占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，有6500個(gè)，占99.36%，如表4所示。 </p><p>　　以上現(xiàn)狀的存在，使得“命令管理型”手段難以落實(shí)，實(shí)施起來(lái)難度較大，加上原本就不夠健全

16、的法律法規(guī)體系的制約，政府職能的政策失靈導(dǎo)致了它的管理失靈。據(jù)此，要尋求一種解決政府失靈的手段來(lái)促進(jìn)環(huán)境問(wèn)題的改善，而克服這一缺陷的對(duì)策是建立礦區(qū)復(fù)墾保證金制度，此制度是按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”的原則，通過(guò)“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”手段實(shí)現(xiàn)復(fù)墾成本的內(nèi)化。 </p><p>　　三、礦山復(fù)墾保證金制度在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及解決方法 </p><p>　　進(jìn)入90年代，我國(guó)部分省（區(qū)）也在試行保證金制度

17、，事實(shí)證明，保證金制度是一項(xiàng)確保礦山環(huán)境恢復(fù)治理的行之有效的重要制度。它的實(shí)施，不僅體現(xiàn)出采礦權(quán)人對(duì)環(huán)境治理和土地復(fù)墾應(yīng)盡的義務(wù)，同時(shí)也將從根本上消除新礦山以及眾多小型礦山因采礦而產(chǎn)生的、遍布全國(guó)的污染源。云南省在礦山復(fù)墾保證金的實(shí)施過(guò)程中，取得了一定的成績(jī)，礦山復(fù)墾率目前快接近我國(guó)土地復(fù)墾率10%，但也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題： </p><p>　?。ㄒ唬┍ＷC金形式單一 </p><p&g

18、t;　　目前，保證金形式以現(xiàn)金為主，對(duì)其他形式?jīng)]有作出規(guī)定。在國(guó)外較成熟的礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度中，現(xiàn)金是較少采取的。在目前我國(guó)的金融體制有待完善，信用尚不健全的情況下，采取現(xiàn)金形式，對(duì)管理者來(lái)講，可以一勞永逸，有利于環(huán)境保護(hù)；對(duì)礦山企業(yè)來(lái)講，提高了準(zhǔn)入門檻，同時(shí)也限制了礦山企業(yè)的資金流量，加大了生存壓力。面對(duì)這一問(wèn)題，我們可以借鑒美國(guó)礦區(qū)土地復(fù)墾保證金的形式，來(lái)改善我國(guó)保證金形式單一的情況。結(jié)合云南省的情況，我們應(yīng)該金融體制不斷完善的

19、過(guò)程中尋求一些更有利于礦業(yè)發(fā)展的保證金形式，如：復(fù)墾擔(dān)保債券、、不可撤銷信用憑證、信托/基金財(cái)產(chǎn)證書、法人擔(dān)保和自我保證、政府債券、保險(xiǎn)等。我認(rèn)為，目前，減少這種流動(dòng)性限制的方式最易實(shí)行的是引入第三方，比如，使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)介入。在支付一定數(shù)額費(fèi)用的情況下，保險(xiǎn)公司會(huì)同意在受托方為盡義務(wù)時(shí)，代償保險(xiǎn)金。這樣雖然保證金用的少了，但并不是使流動(dòng)性限制消失了。企業(yè)必須支付年度保證金，而且，保險(xiǎn)金在企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表上是一項(xiàng)債務(wù)，會(huì)對(duì)信貸產(chǎn)生不良影響。

20、 </p><p>　?。ǘ┍ＷC金數(shù)額的決定方式較為簡(jiǎn)單 </p><p>　　我國(guó)地方立法中對(duì)保證金數(shù)額都規(guī)定了不低于治理費(fèi)用的原則，并根據(jù)礦區(qū)登記面積、開采方式以及對(duì)礦山自然環(huán)境影響程度等因素來(lái)確定，而且明確規(guī)定了保證金數(shù)額的計(jì)算方式。這種較為簡(jiǎn)單的規(guī)定操作簡(jiǎn)便，易于執(zhí)行，對(duì)于一個(gè)新制度的初步推行有積極作用。但其自身的科學(xué)性，以及能否體現(xiàn)保證金不低于治理費(fèi)用的原則有待考察。固定的計(jì)算

21、方式難以適應(yīng)情況的變化、不確定性因素和不可預(yù)料事件的意外費(fèi)用的發(fā)生。為彌補(bǔ)這一缺陷，可對(duì)保證金的復(fù)審作出規(guī)定，一方面采礦權(quán)人可以依據(jù)實(shí)際情況的變化，向管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審，調(diào)整保證金的數(shù)額；另一方面，管理機(jī)關(guān)可定期或根據(jù)需要進(jìn)行審查環(huán)境治理恢復(fù)活動(dòng)，在分析新情況的基礎(chǔ)上，重新估算環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用。 </p><p>　?。ㄈ┍ＷC金的收取以一次性收取為主 </p><p>　　保證金的收取一般有一

22、次性收取和分期收取兩種。就云南省目前的情況來(lái)看，建議對(duì)采礦許可證有效期短的小型礦山，采用一次性收取保證金的方式，因?yàn)檫@類礦山需要繳納的保證金數(shù)額不大，采礦權(quán)人負(fù)擔(dān)起來(lái)難度不大，也可以促使采礦權(quán)人積極開展礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作，同時(shí)減少礦山開采過(guò)程中棄礦現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)于采礦許可證有效期長(zhǎng)的大型礦山來(lái)講，需要繳納的保證金數(shù)額巨大，礦山一次性繳納比較困難，因此，可采用分期繳納的方式。 </p><p>　?。ㄋ模┍ＷC金以

23、全程返還為主，階段性返還屬于特例 </p><p>　　國(guó)外許多國(guó)家如美國(guó)、澳大利亞等，保證金的返還主要以階段性返還為主，就其原因，主要是由于階段性返還減少了礦山企業(yè)的資金壓力，也是一種對(duì)貫徹“邊開采、邊恢復(fù)”原則的經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)，有利于保持礦山環(huán)境恢復(fù)治理的主動(dòng)性。而我國(guó)的現(xiàn)狀則是保證金以全程返還為主，這又在保證金形式單一的問(wèn)題上進(jìn)一步減少了礦業(yè)資金的流動(dòng)性，阻礙了礦業(yè)的發(fā)展。再者，如果采取階段返還，不僅增加了礦業(yè)資

24、金的流動(dòng)性，還將激勵(lì)礦業(yè)主更好地完成礦山復(fù)墾。 </p><p>　?。ㄎ澹牡胤降V山環(huán)境恢復(fù)保證金制度的規(guī)定來(lái)看，礦山復(fù)墾目標(biāo)偏低 </p><p>　　恢復(fù)的植被應(yīng)該是多樣化、有效和永久性的。云南省礦山復(fù)墾水平較低，通常只是采取填土、覆蓋等簡(jiǎn)單措施，或在覆蓋區(qū)栽種植物，復(fù)墾區(qū)與周圍未被擾動(dòng)區(qū)之間仍然存在較大的生態(tài)差異，而且，復(fù)墾后缺乏定期的觀測(cè)和監(jiān)控。這就要求我們的政府結(jié)合我省的環(huán)境問(wèn)

25、題現(xiàn)狀，制定出一套剛性的環(huán)境恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度，并督促各礦業(yè)嚴(yán)格按制度進(jìn)行復(fù)墾，同時(shí)，對(duì)已恢復(fù)的區(qū)域，要定期進(jìn)行觀測(cè)和監(jiān)控，這不僅保證了復(fù)墾的質(zhì)量，也為后續(xù)的復(fù)墾工作尋求了經(jīng)驗(yàn)。 </p><p>　?。┩恋貜?fù)墾的相關(guān)法律體系不健全 </p><p>　　我國(guó)目前還沒(méi)有一部專門的土地復(fù)墾法律，這與我國(guó)的資源環(huán)境戰(zhàn)略以及礦山土地復(fù)墾的形勢(shì)和任務(wù)不相適應(yīng)。正在使用的《土地復(fù)墾規(guī)定》是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代

26、的產(chǎn)物，可操作性差，已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地復(fù)墾實(shí)際的需要。新修訂的《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律中雖然都有土地復(fù)墾方面的規(guī)定，但仍有很多原則性問(wèn)題無(wú)法得到解決。如新中國(guó)建立之前和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的礦山開采破壞的土地和無(wú)法尋找原礦主的已破壞的土地由誰(shuí)來(lái)復(fù)墾，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)復(fù)墾責(zé)任的問(wèn)題。借鑒國(guó)外先進(jìn)的土地復(fù)墾經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，應(yīng)盡快出臺(tái)專門、全面的《土地復(fù)墾法》，土地復(fù)墾立法應(yīng)體現(xiàn)出注重設(shè)立獨(dú)立的土地復(fù)墾監(jiān)