我國鄉(xiāng)級財政風(fēng)險的法律控制機制研究.pdf

1、鄉(xiāng)級財政風(fēng)險，即鄉(xiāng)級政府所面臨的財政風(fēng)險。它是由于鄉(xiāng)級政府財政支出與有限的財政收入之間的尖銳矛盾，導(dǎo)致鄉(xiāng)級政府難以有效履行其支出責(zé)任和義務(wù)，從而損害農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一種可能性。在當(dāng)代社會，財政不僅是政府賴以存在和運作的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是公民權(quán)利得以實現(xiàn)的物質(zhì)保障。而我國鄉(xiāng)級財政風(fēng)險的產(chǎn)生和累積，不僅嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)級政府的正常運作，也使得鄉(xiāng)村公共物品供給缺乏，農(nóng)民的多項權(quán)利不能得以順利實現(xiàn)。因而防范和化解鄉(xiāng)級財政風(fēng)險，就成為維護(hù)和促進(jìn)農(nóng)民權(quán)益

2、的基礎(chǔ)條件。 在本文中，筆者首先界定了財政風(fēng)險及鄉(xiāng)級財政風(fēng)險的內(nèi)涵，并選取了四川省南部某農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為樣本，通過實地調(diào)研，以實證分析的方式分析了當(dāng)前我國西部地區(qū)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政狀況。進(jìn)而認(rèn)為，在經(jīng)歷了農(nóng)村稅費改革和農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入在短期內(nèi)增長有限，而財政支出卻呈現(xiàn)剛性增長的格局。鄉(xiāng)級政府在履行自身的職能和支出責(zé)任方面呈現(xiàn)出一種無能為力的狀態(tài)。因此，鄉(xiāng)級政府面臨著巨大的財政風(fēng)險，且日益接近失控的臨界點。其次，筆者從法律制

3、度的層面探析了鄉(xiāng)級財政風(fēng)險產(chǎn)生的根源，認(rèn)為財政收支劃分法的缺失、轉(zhuǎn)移支付法律制度的缺陷以及預(yù)算監(jiān)督乏力是鄉(xiāng)級財政風(fēng)險的主要成因。再次，筆者從權(quán)利實施成本的視角分析了鄉(xiāng)級財政風(fēng)險控制的必要性，從法律功能的視角分析了鄉(xiāng)級財政風(fēng)險控制的可行性。最后，筆者認(rèn)為應(yīng)從財政收支劃分法律制度、轉(zhuǎn)移支付法律制度、預(yù)算監(jiān)督制度三個方面構(gòu)建我國鄉(xiāng)級財政風(fēng)險的法律控制機制。 全文共分為四個部分： 第一部分：財政風(fēng)險與鄉(xiāng)級財政風(fēng)險。本部分在界定財

4、政風(fēng)險及鄉(xiāng)級財政風(fēng)險內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對鄉(xiāng)級財政風(fēng)險的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析。筆者通過實地調(diào)研，分析了四川省南部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)近幾年來的財政收支缺口、收支結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村公共物品的供給狀況，在此基礎(chǔ)上，從整體上概括了我國中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險的表現(xiàn)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾突出、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給缺乏。由此得出鄉(xiāng)級政府存在著巨大財政風(fēng)險的結(jié)論。 第二部分：鄉(xiāng)級財政風(fēng)險產(chǎn)生的制度原因探析。這是本文的重點部分之一。本部分從以下三個方面分析了鄉(xiāng)級

5、財政風(fēng)險產(chǎn)生的原因：一是財政政支劃分法的缺失。作為財政法領(lǐng)域中重要的部門法，財政收支劃分法的缺失導(dǎo)致了鄉(xiāng)級政府的財政收入權(quán)未能得到合理保障，鄉(xiāng)級政府的財政支出權(quán)限界定不明。不僅弱化了鄉(xiāng)級政府汲取財政收入的能力，也使得鄉(xiāng)級政府財政支出“越位”，且承擔(dān)了許多上級政府的財政支出責(zé)任。二是轉(zhuǎn)移支付法律制度存在的缺陷。目前我國的轉(zhuǎn)移支付制度在結(jié)構(gòu)、資金分配、支付模式上存在著諸多不合理，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)稅改革后所依賴的轉(zhuǎn)移支付資金不能很好地解決其公

6、共產(chǎn)品供給的缺口。三是預(yù)算監(jiān)督乏力。由于我國預(yù)算法律制度的缺陷，使得權(quán)力機關(guān)對政府預(yù)算的監(jiān)督往往流于形式，難以有效制約政府的財政支出權(quán)。筆者從預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行三個方面分析了這一問題。認(rèn)為預(yù)算監(jiān)督的乏力造成了財政資金使用的低效，財政支出隨意性過大，成為引發(fā)財政風(fēng)險的一大隱患。上述三個原因中，轉(zhuǎn)移支付法律制度主要側(cè)重從鄉(xiāng)級政府收入來源的角度進(jìn)行分析，預(yù)算監(jiān)督制度側(cè)重從鄉(xiāng)級政府財政支出的角度進(jìn)行分析，而財政收支劃分法則是從基礎(chǔ)性法

7、律規(guī)范的層面，對鄉(xiāng)級政府“收”與“支”造成的影響來進(jìn)行分析。三個方面相互聯(lián)系，相互影響，使得鄉(xiāng)級財政風(fēng)險的產(chǎn)生、累積呈現(xiàn)出一種復(fù)雜化的傾向，也使得鄉(xiāng)級財政風(fēng)險的控制成為一項系統(tǒng)的工程。 第三部分：鄉(xiāng)級財政風(fēng)險法律控制的必要性與可行性。從必要性來說，財政是庶政之母，是政府存在和運行的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是公民權(quán)利得以實現(xiàn)的保障。筆者主要從權(quán)利成本的角度論證了鄉(xiāng)級財政風(fēng)險的增大，使得農(nóng)民權(quán)利的實現(xiàn)面臨著極大的障礙。因而控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險，才能

8、最終確保農(nóng)民各項權(quán)利的實現(xiàn)。從可行性來說，法律的社會控制功能決定了法律是控制財政風(fēng)險的最佳路徑。根據(jù)其它國家的實踐，法律也是控制財政風(fēng)險的可行方式。此外，就我國而言，由于中央財政支農(nóng)力度的加大以及各地推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，也為鄉(xiāng)級財政風(fēng)險的法律控制提供了一個良好的外部環(huán)境。 第四部分：我國鄉(xiāng)級財政風(fēng)險法律控制機制的構(gòu)建。這也是本文的重點部分。筆者主張建立的鄉(xiāng)級財政風(fēng)險的法律控制機制，是以《財政收支劃分法》為基礎(chǔ)，以轉(zhuǎn)移支付法律制度為重