城鎮(zhèn)化之路與二元土地制度改革

1、城鎮(zhèn)化之路與二元土地制度改革城鎮(zhèn)化之路與二元土地制度改革黃英偉中國(guó)的城鎮(zhèn)化為什么是土地的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)高于人口的城鎮(zhèn)化？在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，假定農(nóng)民的基本權(quán)益甚至生存權(quán)得不到有效保護(hù)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必將面臨一個(gè)矛盾的凸顯期，而且有可能讓中國(guó)社會(huì)陷入這樣的怪圈：城市越發(fā)展，農(nóng)民越艱難，最終導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的破產(chǎn)。在目前的國(guó)情下，我們必須謹(jǐn)防城鎮(zhèn)化的大躍進(jìn)，寧可要求城鎮(zhèn)化步伐邁得小一些，也不要城市的片面繁榮。一些地方要求農(nóng)民土地?fù)Q社保，讓農(nóng)民上樓，說(shuō)到底看

2、中的還是農(nóng)民的土地。不改變目前的征地制度，盡管地方政府極力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，但受城鎮(zhèn)化成本的約束，農(nóng)民市民化的難度只會(huì)加大，原因是農(nóng)民并不享受土地的增值收益，這讓農(nóng)民失去了藉以在城市立足的資本。造成這種局面，從根本上說(shuō)，源于城鄉(xiāng)二元土地制度以及城鄉(xiāng)二元戶籍制度所造成的城鄉(xiāng)分離的格局，二元戶籍制度使農(nóng)民失去了自由遷入城市的自由；二元土地制度使地方政府能以國(guó)家的名義隨意強(qiáng)行征收農(nóng)民的土地，不改變目前征地制度中農(nóng)民包括農(nóng)村集體的弱勢(shì)地位，農(nóng)民就無(wú)以

3、擺脫受侵害被侵占的處境，城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)的可能就是農(nóng)村的進(jìn)一步凋零。所以中國(guó)的城鎮(zhèn)化之路必須要解決好二元土地制度改革這一最根本的問(wèn)題。土地的城鎮(zhèn)化為什么高于人口的城鎮(zhèn)化？目前中國(guó)的城鎮(zhèn)化率是49.68%，但在1980年改革開(kāi)放之初中國(guó)的城鎮(zhèn)化率只有19.39%。改革開(kāi)放使中國(guó)的城鎮(zhèn)化率以年均1%的速度遞增，進(jìn)入了一個(gè)快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展軌道。但是，對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化率的高低一直都有一個(gè)爭(zhēng)論，有研究者認(rèn)為，“20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)主要通過(guò)縣改市和

4、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)等手段提高了城市化水平，因此城鎮(zhèn)化水平有所高估”①；但也有學(xué)者認(rèn)為，以官方統(tǒng)計(jì)的城市人口比重來(lái)衡量，中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平被大大低估了，原因是“出現(xiàn)我國(guó)是個(gè)人均土地面積極少的國(guó)家，人均國(guó)土面積只有0.726公頃（美國(guó)27.1公頃，澳大利亞37.20公頃），人均耕地面積不足0.1公頃（美國(guó)0.7公頃，澳大利亞3.56公頃）?？梢哉f(shuō)，中國(guó)城市化遇到的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)是有限土地資源的約束，節(jié)約使用土地應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的基本國(guó)策，城市化應(yīng)是高效使用土地

5、資源的城市化。目前來(lái)看，相對(duì)于地方政府瘋狂的圈地行為，一些地方可能很快就面臨無(wú)地可用的境況，以長(zhǎng)三角為例，有文章指出，“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中由于城市擴(kuò)張、工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必然要占用大量的土地，但是長(zhǎng)三角土地資源本身就比較匱乏，按照目前的速度，12年后長(zhǎng)三角將無(wú)地可用?！雹茏非笸恋爻擎?zhèn)化顯然已經(jīng)違背了因工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而使人口往城鎮(zhèn)聚集的城鎮(zhèn)化的自然演進(jìn)的規(guī)律。二、地方政府為什么要求農(nóng)民“上樓”？重慶戶籍改革曾經(jīng)引起全國(guó)的關(guān)注

6、，按照重慶市政府的計(jì)劃，從2010年8月開(kāi)始，作為中國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重慶市以解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)戶口為突破口，開(kāi)始全面啟動(dòng)戶籍制度改革，力爭(zhēng)到2020年全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以上。目標(biāo)是“10年內(nèi)讓1000萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口”。重慶市市長(zhǎng)黃奇帆形象地比喻：在這次戶籍改革中，進(jìn)城農(nóng)民將穿上城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”，同時(shí)脫掉農(nóng)村承包地、宅基地、林地“三件衣服”。盡管重慶當(dāng)局否認(rèn)，戶籍改革是政府看中了農(nóng)民的