0公共服務供給主體多元化的理論來源

1、?19942010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.2010年第5期蘭州學刊No.052010總第200期LanzhouxuekanGeneral.No.200公共服務供給主體多元化的理論來源徐艷晴(南京大學政府管理學院江蘇南京210093)[摘要]公共服務供給主體多元化是目前探討很多的一個學理和現(xiàn)實問題。對市場主體、政府主體的、非政府組織主體

2、等單一主體的理論來源進行分析后認為在多中心治理語境下市場主體、政府主體、非政府組織等民間主體的公共服務供給主體多元化是發(fā)展的必然趨勢。[關鍵詞]公共服務供給主體多元化理論來源[中圖分類號]C931〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕10053492(2010)05005103[收稿日期]20100102[作者簡介]徐艷晴女浙江寧波人南京大學政府管理學院組織文化研究所博士生海南大學政治與公共管理學院講師主要研究方向為公共管理理論與組織管理。[基金

3、項目]國家社會科學基金“多中心治理:和諧社會公共管理模式的建構的基礎”(項目編號09BZZ025)的成果。海南大學政治與公共管理科研項目“海南特區(qū)農(nóng)村公共服務供給決策機制研究”成果。2003年10月1日召開的中共十六屆三中全會首次明確提出將提供“公共服務”作為政府職能之一。溫家寶總理在十屆人大二次會議的政府工作報告中強調(diào):“各級政府要全面履行職能在繼續(xù)加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時更加注重履行社會管理和公共服務職能”。筆者認為作為現(xiàn)代政府

4、的一項主要職能公共服務是指提供的滿足全社會共同需要的有形公共產(chǎn)品和無形公共服務將公共服務的動態(tài)過程和靜態(tài)結果結合起來使用有時會將提供公共服務與提供公共產(chǎn)品等同使用。在下文中引入西方學者原著談及的公共物品、公共產(chǎn)品和筆者本文分析的公共服務同一概念作用不再做特殊說明。關于公共服務的供給主體一直是公共事務治理領域中無論在學理上還是在實踐中都極具爭議性的話題而這種爭議又是以歷史實踐中某單一供給模式的失效引發(fā)和展開的。一、公共服務的市場化供給公共

5、服務的市場化供給是指根據(jù)市場機制按自由交換原則來供給公共服務。傳統(tǒng)的市場化是指以古典經(jīng)濟學的鼻祖亞當斯密所提倡的有限政府為前提他主張經(jīng)濟自由強調(diào)市場機制是推動經(jīng)濟發(fā)展的“看不見的手”反對國家封建制度和國家干涉。他認為政府是“守夜人”只具有保護國家安全、保護社會上的個人安全、建設并維護某些私人無力或不愿辦的公共事業(yè)及公共設施三項職能。而對于建設并維護某些私人無力或不愿辦的公共事業(yè)及公共設施這項職能方面斯密更贊成政府的被動行事他從社會發(fā)展的

6、角度指出國防并非天生就是國家的職能最早的安全防衛(wèi)都是由個人或家庭或氏族各自維持的只有當戰(zhàn)爭已逐漸發(fā)展成為一門錯綜復雜的科學時以及國防的生產(chǎn)技術不斷進步和提高國防才完全由政府提供。因此在斯密看來諸多社會服務完全定義為私人物品交給市場來提供其消費的模型為:Xj=Xij(j=0J)X為最終消費品上標i為消費者人數(shù)下標j為物品投入量Xj是指最終消費品的j次物品投入量顯然它應該等于全體消費者i的總投入量這具有顯著的私人物品的特征。[1]自由放任的

7、市場經(jīng)濟模式曾主導了資本主義國家早期的經(jīng)濟發(fā)展那時的公共服務基本是市場化供給。二、“市場失靈”———公共服務的政府供給1929年—1933年資本主義世界經(jīng)濟大危機震撼了全世界于是以凱恩斯為代表的國家干預主義出現(xiàn)了自由放任的資本主義經(jīng)濟模式似乎壽終正寢。凱恩斯面對資本主義自由市場經(jīng)濟所陷入的嚴重危機提出政府干預這只“看得見的手”?！皠P恩斯革命”直接導致了國家概念的重新確定和政府職能的變化西方世界進入了一個嶄新的時代。在國家主義的倡導下許多

8、國家紛紛將提供公共服務作為政府的主要責任通過這一舉動強化了政府在對普通公民生活的貢獻。以薩繆爾森為代表的西方福利經(jīng)濟學家們認為完全競爭性市場會導致資源配置形成帕累托最優(yōu)從而是有效率的。但是由于“公共物品非排他性和非競爭性的特征以及考慮社會公平、公正等問題通過市場方式提供公共物品實現(xiàn)非排他是不可能的或者成本是高昂的并且在規(guī)模經(jīng)濟上缺乏效率導致市場在提供公共物品時存在著失靈現(xiàn)象[2]使得競爭性市場無法針對公共服務形成有效的供給和形成理想狀態(tài)

9、的帕累托最優(yōu)和體現(xiàn)社會公平。如果由具有強制力的政府來提供則可以克服市場供給的缺陷。由此得出政府是公共服務惟一的生產(chǎn)者和供給者的結論。公共服務的15?19942010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.導致“契約失靈”的根源而非營利組織由于必須受到“非分配約束”它不會為追求利潤而降低質(zhì)量公共產(chǎn)品的生產(chǎn)若由這種非營利的第三方部門完成生產(chǎn)者的欺詐行為便

10、會得到有力的遏制。[10]威斯布羅德認為第三部門的出現(xiàn)是市場失靈和政府失敗的結果它被視為一支獨立的第三方力量在公共產(chǎn)品提供上實現(xiàn)公平與效率的最優(yōu)結合同時也在防范政府與私營部門對公眾利益的侵害方面具有重大意義。[11]迅猛崛起的第三部門正在成為公共管理的重要主體。[12]政府與第三部門合作關系由學者Young(2000)界定為3種:對抗關系、補充關系和合作互補關系。對抗關系并非指兩者關系完全對立而是指在社會不穩(wěn)定時期第三部門作為公眾利益的

11、代表在資金籌措和服務方面都起支配作用從而推動政府進行政策改進補充關系主要應用于第三部門發(fā)育較成熟的國家第三部門和政府各自有一套相對獨立的籌資和服務體系政府未能滿足的需求由第三部門滿足合作互補關系被視為積聚兩者優(yōu)勢解決復雜問題時的有效方式在西方發(fā)達國家應用最為廣泛它指兩者共同提供公共物品典型做法是由第三部門提供服務而政府提供資助也包括政府給予充分的賦權和支持采取特許經(jīng)營、公私合營、貸款和貸款擔保等形式與第三部門合作。[13]四、“志愿失靈

12、”———公共服務的多元化主體供給市場失靈與政府失靈的存在成為志愿者組織存在的理論起點與現(xiàn)實依據(jù)。志愿者組織由于其本身的優(yōu)勢使其在參與公共服務的提供上能夠彌補市場和政府的不足。同時也正是因為志愿者組織彌補了這兩者的缺陷往往學術界傾向于全盤肯定志愿者組織的功能而容易讓人忽視其內(nèi)在缺陷。薩拉蒙認為慈善籌款不足、慈善的特殊性、慈善的家長式作風、慈善的業(yè)余性等造成了“志愿失靈”。薩拉蒙的志愿失靈這一思想的提出打破了“志愿者組織的神話”[14]“非

13、政府組織的組織行為偏離志愿性公益機制而出現(xiàn)資源配置的低效或價值取向的非公共性現(xiàn)象從而在滿足社會多元化需要、提供公共產(chǎn)品和服務上產(chǎn)生功能性和效率上的缺陷?！盵15]市場、政府、志愿者組織三方都有可能面臨失靈的困境西方學者鑒于市場失靈與政府失靈開始熱衷于以治理機制對付市場或政府協(xié)調(diào)的失敗?！艾F(xiàn)代社會的政府正在把原先由它獨立承擔的責任轉移給公民社會即各種私人部門和公民志愿者團體后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任從而使得政府、市場、志愿

14、者組織的界限和責任日益變得模糊不清”。[16]公共服務的多元化主體供給也就是“政府、市場、志愿部門共同提供公共產(chǎn)品供給模式”。政府擁有強制性權力市場以非強制性原則經(jīng)營志愿部門依據(jù)“志愿主義”原則運作。三者界限明晰且原則大相徑庭但在解決同一社會問題時具有密切的互動關系:在為公眾提供相同或相似的公共產(chǎn)品或服務時三者展開激烈的競爭資金、人員、技術相互流動。傳統(tǒng)界限逐漸被打破后公共服務的供給全程變成了多元合作網(wǎng)絡的治理過程。正如文森特奧斯特羅姆

15、所指出的“每一公民都不是由‘一個’政府服務而是由大量的各不相同的公共物品產(chǎn)業(yè)所服務大多數(shù)公共物品產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分。”[17]文森特奧斯特羅姆等人在《大城市地區(qū)的政府組織》中認為“多中心”意味著許多決策中心它們在形式上是相互獨立的。它們相互之間通過競爭性的關系考慮對方開展多種契約性的和合作性的事務或者利用中央的機制來解決沖突在這種程度上多個政治管轄單位可以連續(xù)的方式運作其互動行為的模式是一致的并且是可以預見的。[18]他們還認為把公

16、益物品和服務的提供與生產(chǎn)區(qū)分開來就有可能分化、利用和衡量生產(chǎn)了解公民的消費偏好從而使公共物品的提供更有效率。[19]形成并興起于20世紀90年代的治理理論認為隨著經(jīng)濟領域和社會領域自組織力量的發(fā)展私營部門與公共部門、政府與市場、政府與非政府組織間的傳統(tǒng)界限逐漸被打破公共服務供給的整個過程也演變成為由各種不同角色所組成的復雜合作網(wǎng)絡的治理過程。在公共服務領域建立起一種有效的協(xié)調(diào)機制在三者不斷的合作與競爭中努力尋求多元權力的均衡點形成公共服

17、務供給的多中心體制及互補機制。政府、企業(yè)、第三部門共同參與公共服務的供給可實現(xiàn)各自優(yōu)勢的充分發(fā)揮及優(yōu)勢互補。如前上文所述由于完整的信息獲取的困難、消費過程中的非排他性和非競爭性等因素導致完全競爭性市場無法針對公共服務形成有效的供給從而難以形成理想狀態(tài)的帕累托最優(yōu)和體現(xiàn)社會公平因此需要政府有所作為但福利經(jīng)濟學將政府在供給公共服務過程中的作用僅僅至于市場補充的角色而公共選擇理論更是對政府行為的擴張?zhí)岢隽司?一旦政府的職責超出了特定的范圍侵