稅收的政治學(xué)分析

1、【摘要】以往的關(guān)于稅收的文獻(xiàn)都是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行思考的，但是國家稅收行為本身會(huì)對(duì)政治方面產(chǎn)生很多重大的影響。所以有必要從政治學(xué)的角度來理解國家稅收行為。【關(guān)鍵詞】稅收政治學(xué)分析稅收從來就不僅僅具有經(jīng)濟(jì)學(xué)的涵義，可以說稅收的方方面面都會(huì)對(duì)政治體制產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響，當(dāng)稅收取代別的收入方式成為國家財(cái)政收入主體的時(shí)候，當(dāng)稅收權(quán)限在各級(jí)政府之間進(jìn)行劃分的時(shí)候，當(dāng)一個(gè)政治體系決定一定時(shí)期內(nèi)的稅收總額的時(shí)候，當(dāng)采取以直接稅為主還是以間接稅為主的

2、時(shí)候，對(duì)政治的深遠(yuǎn)影響就開始了。當(dāng)然，政治體系的結(jié)構(gòu)也會(huì)對(duì)稅收的方方面面產(chǎn)生巨大的制約和影響，決定著一個(gè)國家稅收政策的走向以及演變路徑。我們?cè)谶@里主要考察前者。一、以稅收取代“自產(chǎn)”意昧著什么按照Campbell的觀點(diǎn)，根據(jù)收入來源不同，歷史上主要存在六種財(cái)政國家：領(lǐng)地國家、貢賦國家、關(guān)稅國家、稅收國家、貿(mào)易國家、自產(chǎn)國家。自產(chǎn)國家和稅收國家在歷史上占了主導(dǎo)地位。所謂自產(chǎn)國家，是指國家控制著社會(huì)中的絕大部分財(cái)產(chǎn)，國家的財(cái)政收入主要來自于

3、國家自有的財(cái)產(chǎn)形成的收人，國家自己生產(chǎn)財(cái)政收入。稅收國家的財(cái)政收入則主要來自于非國有部門的稅收。歷史發(fā)展的趨勢是稅收國家在取代自產(chǎn)國家，那么這種轉(zhuǎn)化究竟會(huì)帶來什么樣的政治變化呢普遍的研究認(rèn)為以稅收國家取代自產(chǎn)國家是英國憲政體制得以建立的一個(gè)最重要的前提。1978年以后，現(xiàn)代稅收開始在中國興起，這種轉(zhuǎn)變意味著中國由此從自產(chǎn)國家向稅收國家轉(zhuǎn)變。當(dāng)然直到現(xiàn)在中國還不是一個(gè)完全意義上的稅收國家，因?yàn)橹袊亩愂帐杖胍簿褪穷A(yù)算內(nèi)收入只占據(jù)國家財(cái)政收

4、入的一半左右，而預(yù)算外收入以及制度外收入也占據(jù)了財(cái)政收入的一半左右，甚至可能更多。但由此可以說明納稅人意識(shí)卻已經(jīng)開始在中國形成，所以馬駿認(rèn)為，為了有效適應(yīng)財(cái)政國家轉(zhuǎn)型后的社會(huì)環(huán)境，增強(qiáng)政權(quán)的合法性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的最大化，中國必須探索預(yù)算民主之路，逐步推行以人大預(yù)算監(jiān)督為核心的預(yù)算民主。其他一722《當(dāng)代經(jīng)濟(jì))2007年第6期(上)些人也認(rèn)為中國建立公共財(cái)政的目標(biāo)其實(shí)質(zhì)取向就應(yīng)該是民主財(cái)政。稅收國家的出現(xiàn)不僅意味著預(yù)算民主的出現(xiàn)，而且意味

5、著當(dāng)代人權(quán)利的保護(hù)和實(shí)施。任何權(quán)利的實(shí)施都是需要成本的，因?yàn)椤皩?shí)施權(quán)利是費(fèi)錢的，特別是統(tǒng)一而公平的實(shí)施；到了法律權(quán)利還沒被實(shí)施的程度，那它就是空有其名?！睙o論是積極的權(quán)利還是消極的權(quán)利，沒有政府的保護(hù)和干預(yù)都是無法實(shí)施的，稅收國家條件下納稅人所期望的私有產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)更是要依賴于一個(gè)征稅和花錢的政府。二、分稅制帶來的變化稅收國家也必須要考慮的一個(gè)問題就是各種稅種應(yīng)該如何在各級(jí)政府之間進(jìn)行劃分，哪些稅要由中央政府征收，哪些稅要由地方政府

6、征收。理論上來說。存在中央政府或者地方政府征收全部稅收的可能，但是無論從經(jīng)濟(jì)效率來說還是從政治穩(wěn)定來說，都是不可取的。那么分權(quán)的理由又是什么呢這方面公共產(chǎn)品理論的影響最大。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，政府代表全體社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品，必須賦予國家以特殊的壟斷權(quán)力——征稅權(quán)，國民將自己的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)讓渡給國家，以使其具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。從而積極提供公共產(chǎn)品所必須的資金。公共產(chǎn)品按其收益可以分為兩大類：一類是全國性的公共產(chǎn)品，另一類是地方性的公共產(chǎn)品。

7、從積極的層面來講，地方政府的自主性越來越明顯，在改善公共服務(wù)質(zhì)量方面，也更加貼近民眾的需要，在提高民眾的參與性方面部分地方已經(jīng)取得了突破。比如浙江溫嶺的參與式預(yù)算，地方政府間的競爭也促進(jìn)了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。整體來說，分稅制給地方自治創(chuàng)造了一定的條件，而且也在一定程度上促進(jìn)了地方能力的建設(shè)，中央和地方的關(guān)系出現(xiàn)了各種重大和復(fù)雜的變化。消極方面也是存在的，從政治的角度來理解主要有兩個(gè)方面：一是地區(qū)差距擴(kuò)大，二是地方政府被俘獲現(xiàn)象增多。地區(qū)差距

8、擴(kuò)大當(dāng)然有很多原因，但是由于分稅制開始之時(shí)各地基礎(chǔ)大不一樣，為了使改革能順利進(jìn)行，中央最終承認(rèn)地方稅收基數(shù)全部返還，增收進(jìn)行分成，也就要“保地方利益，中央財(cái)萬方數(shù)據(jù)政取之有度”。其實(shí)這種不徹底的分稅制是造成窮者愈窮、富者愈富。在2000年前后，廣東省的國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)是甘肅青海等省份的36倍以上，與其臨省江西、安徽、湖南相比差距也有2—4倍。那么為什么分稅制改革之后，地方政府被俘獲的現(xiàn)象增加了呢對(duì)政府俘獲最簡化的理解就是政府和特殊利益集

9、團(tuán)結(jié)合，雙方互相利用，政府不再以公共的利益為目的進(jìn)行公共管理。比如拆遷問題，企業(yè)排污問題，地方保護(hù)主義問題等等。分稅制的改革并沒有明確各級(jí)地方政府的事權(quán)劃分，也沒有明確轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，在行政集權(quán)的體制下進(jìn)行的財(cái)政分權(quán)，很容易就造成財(cái)權(quán)不斷上收，事權(quán)不斷下方的情況。地方政府愿意被俘獲除了支出的壓力之外，還有直接的利益訴求。我們可以簡單的理解為預(yù)算內(nèi)支出之外的不必要的支出，或者說無法列入預(yù)算內(nèi)的各項(xiàng)支出，如招待費(fèi)、超編人員費(fèi)用、無法列入財(cái)政

10、預(yù)算的基本建設(shè)費(fèi)用、無法列入財(cái)政預(yù)算的政府固定資產(chǎn)擴(kuò)展費(fèi)用等等。擴(kuò)展性支出可以在一定程度上彌補(bǔ)晉升不足所造成的心理失衡。比如在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，通過擴(kuò)展性支出，可以建豪華辦公樓、招待所、高級(jí)轎車和提供不受政策約束的各種在職消費(fèi)，如提供高消費(fèi)式的公務(wù)旅行、高消費(fèi)的來賓招待等。三、稅收總額和代際公平稅收收入當(dāng)然不能是無限制的，肯定是有一個(gè)限額，不管這個(gè)限額是比例制(比如規(guī)定不能超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的多少)還是絕對(duì)的數(shù)額制(以一定量的貨幣)來表示，限

11、額肯定都是必要的。當(dāng)然，一般的考慮都是為了保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。但是從政治學(xué)的角度來分析，理由當(dāng)然不止如此。如果說各種稅負(fù)負(fù)擔(dān)考慮的是當(dāng)代人之間的公平問題，那么稅收總額的多少其實(shí)還涉及到了代際公平的問題。代際公平是公共管理者必須要考慮的價(jià)值問題。那么為什么說征稅多少和代際公平有關(guān)呢我們可以考慮一個(gè)簡單的問題，當(dāng)前我們國家各級(jí)政府都負(fù)債累累，那么這些債務(wù)應(yīng)該由我們的后代甚至后代的后代來償還嗎支持者當(dāng)然會(huì)認(rèn)為公共財(cái)政的支出所帶來的益處對(duì)于

12、當(dāng)前和后代都是有益的，比如環(huán)境保護(hù)、教育投資、道路橋梁的修建，研究和開發(fā)的投入等等。但是這是比較籠統(tǒng)地說法，如果再詳細(xì)思考下去，結(jié)論就不是那么確定了。所以，當(dāng)考慮利用征稅來滿足我們當(dāng)前的需要目標(biāo)時(shí)，把后代的需求也考慮進(jìn)來是有益的，尤其是遠(yuǎn)期后代。由此來說，稅收和支出即使不平衡也應(yīng)該有一定的限度，支出總額應(yīng)該受到限制，不能無限制的提升稅收總額來滿足當(dāng)前支出的需要，馬斯特里赫特標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定預(yù)算赤字不得超過國民總值的3％，除了經(jīng)濟(jì)原因的考慮之外，

13、我們也可以把之視為代際公平的考慮。平衡預(yù)算的理念就應(yīng)該是當(dāng)代人需求的成本不應(yīng)該由后代入來承擔(dān)。四、直接稅、間接稅與財(cái)政幻覺征稅必須要對(duì)稅種進(jìn)行分類的，比如財(cái)產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅，增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等等。從政治的角度來說，采取不同的征稅方式，對(duì)納稅人的心理會(huì)產(chǎn)生截然不同的影響，進(jìn)行會(huì)影響納稅入的意識(shí)和行為，納稅人的意識(shí)和行為是預(yù)算民主的重要內(nèi)容和前提條件。對(duì)于這方面的分析，以布坎南在《民主財(cái)政論》中對(duì)“財(cái)政幻覺”的分析最為出名。

14、他分析到，由于稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁，使得絕大多數(shù)人不知道自己究竟負(fù)擔(dān)了多少稅；由于財(cái)政支出審查在詳盡程度上的有限性，使得公民不知道自己從公共支出中究竟受益多少。所以公民就沒有依據(jù)，不能在進(jìn)行客觀的成本收益比較基礎(chǔ)上做出科學(xué)的選擇。他還證實(shí)，不同稅收制度(直接稅和間接稅)、不同征收方式(預(yù)扣或結(jié)算)對(duì)納稅意識(shí)的影響不同，直接稅下的影響強(qiáng)，間接稅下的影響弱，即在直接稅下人們較多地知道自己負(fù)擔(dān)了稅收和負(fù)擔(dān)了多少稅，而在間接稅下人們不太能確切地知道自己納了

15、多少稅，甚至不知道哪些是征稅商品、哪些是非征稅商品、主要征稅商品的稅率是多少。在預(yù)扣制度下，人們也更不容易了解自己繳了多少稅。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，低收入者常常高估自己的納稅義務(wù)，而高收入者常常低估自己的納稅義務(wù)?？梢杂羞@樣的分析結(jié)論：直接稅制下傾向于使人們要求減少征稅(減少公共產(chǎn)品的提供量)，間接稅下傾向于要求增加稅收(增加公共產(chǎn)品的提供量)。中國目前納稅基本上都是代繳代扣的，間接稅占的比重依然很高，僅消費(fèi)稅每年都能占到流轉(zhuǎn)稅總額的10％以上

16、。很多人在間接稅的體制下即使已經(jīng)繳納了很多稅，卻并沒有覺得自己為國家納了多少。從好處來說，國家征稅相對(duì)比較容易，因?yàn)榧{稅人一般不會(huì)有大的抵制行為；不過間接稅為主的納稅體制會(huì)制約納稅人意識(shí)的增強(qiáng)，納稅人進(jìn)而對(duì)國家征了多少稅，這些稅都用在了什么地方也就沒有動(dòng)力去關(guān)注，從而影響預(yù)算民主的發(fā)展。預(yù)扣稅款也會(huì)起到類似作用，預(yù)扣稅款本身也會(huì)減少所得稅的意識(shí)。所以說，“財(cái)政幻覺”會(huì)影響公共選擇的效果，影響民主財(cái)政的實(shí)現(xiàn)程度。五、結(jié)論關(guān)于稅收對(duì)政治的影

17、響當(dāng)然不僅限于以上這些，比如由誰來確定征稅權(quán)利會(huì)對(duì)政治體制產(chǎn)生什么影響，稅式支出的政治影響，稅負(fù)對(duì)公平的影響等等，這里不想對(duì)稅收的政治影響進(jìn)行面面俱到的分析，只是想提供一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)之外觀察稅收的角度，從而對(duì)一個(gè)國家稅收行為進(jìn)行更為全面的理解?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】【1】馬駿：預(yù)算民主：中國預(yù)算改革的政治基礎(chǔ)【A】北京，中央編譯出版社2005?！?】馬駿：中國公共預(yù)算改革理性化與民主化【q。北京，中央編譯出版社2005?！?】【美】史蒂芬霍爾姆斯，凱