我國稅收橫向競爭現(xiàn)狀及經(jīng)濟效應

1、《鎬當代論壇【摘要】政府問的競爭促進公共部門效率的提高，稅收競爭是政府間競爭的重要內容。文章從簡要介紹早期稅收競爭理論出發(fā)，而后著眼于我國國內橫向稅收競爭的實踐分析其背’后的制度原因并思考其所產(chǎn)生的經(jīng)濟效應?！娟P鍵詞l橫向稅收競爭經(jīng)濟效應稅收競爭理論的鼻祖是美國經(jīng)濟學家蒂博(Tiebout)。他在1954年發(fā)表的論文《地方支出純理論》中指出，如果搬遷不需要成本，個人將用他們的腳來投票，選擇到公共服務和稅收的組合令他最滿意的社區(qū)去住。在T

2、iebout假設的條件下，政策的含義是顯而易見的：在稅收和公共服務設為當?shù)胤秶鷥鹊那闆r下本地公共產(chǎn)品的分配機制比一個中央集權的部門例如帥l或聯(lián)邦政府所執(zhí)行的分配機制更為合理有效，這強調了地區(qū)間的稅收競爭對促進政府效率提高的重要性。而后。奧茨(Oates)從地方政府間的資本競爭所產(chǎn)生的潛在效率問題方面展開，他認為稅收競爭的后果可能使地方服務的產(chǎn)出水平低于有效的產(chǎn)出水平。這是因為所有的地方政府都為了吸引企業(yè)投資而實行低稅率政策，于是地方政府

3、可能會維持一個低于邊際收益與邊際成本相等時的支出水平，特別在那些并不為企業(yè)提供直接利益的項目上。傳統(tǒng)意義上的稅收競爭分為國家間稅收競爭與國內稅收競爭，而國內稅收競爭又包括不同級別政府間的縱向競爭與不同地區(qū)政府間的橫向競爭。1994年我國分稅制改革之前，由統(tǒng)一的財政中央集權制度所決定，我國基本上不存在國內稅收競爭問題。改革之后，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用得到強調，財政分權程度不斷提高，相應地國內稅收競爭也逐漸得到發(fā)展。一、我國國內橫向稅收

4、競爭的形式第一，稅收優(yōu)惠競爭。這是由于國家制定的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策而引起的東西部兩大區(qū)域之間的稅收競爭。我國改革開放采取了從東部沿海向內陸地區(qū)梯度推進的戰(zhàn)略，相應的稅收制度也形成了梯度優(yōu)惠，從經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)到內陸地區(qū)，稅收負擔逐步增加。這種稅收競爭所采取的手段是由稅收法律法規(guī)中的稅收優(yōu)惠政策條款的優(yōu)惠形式所決定的。主要是針對東部沿海地區(qū)的外商和外資的特別優(yōu)惠。第二，各地方政府根據(jù)自身情況，在國家稅法規(guī)定的地方稅權

5、范圍內，為招商引資、加快發(fā)展而制定的差別稅收政策而6i吾代經(jīng)濟)2008，第10_期兩引發(fā)的稅收競爭。地方政府通過綜合配套措施，增加特定方向的公共支出和減少應該收取的費用，或者是進行稅收返還，即將在分稅制中分得的財政收入返還給投資，同時將一般稅收收入用于特定投資項目和特定對象進行基礎設施改善，起到了吸引資本的作用。二、我國國內橫向稅收競爭產(chǎn)生的原因與市場經(jīng)濟國家相比，我國處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌期間，而在這一期間，經(jīng)濟制度和政治制度

6、都不成熟，從而一定程度上構成了社會發(fā)展的障礙，產(chǎn)生了一些不利于經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)象。我國目前出現(xiàn)的橫向稅收競爭，歸結起來是由以下方面的因素造成的。第一，我國分稅制財政體制的特點是“讓利不分權”，由于20世紀80年代初開始的分權改革打破了原有計劃體制下的中央與地方格局，使地方政府具有了相對獨立的地方利益，但地方政府缺少基本的稅收立法權，從而導致財權與事權不統(tǒng)一。一方面，地方政府手中的財權迅速增長，財力迅速擴大，地方政府開始有能力追求自身利益；另

7、一方面，地方政府不再僅僅是中央政府政策與計劃的執(zhí)行者，它在推動地方經(jīng)濟增長和提供地區(qū)性公共產(chǎn)品的職責大大增強。地方缺少稅收立法權，就必然采取與常規(guī)作法不同的稅收競爭措施。第一階段的減免稅常常是越權減免稅。隨著經(jīng)濟體制改革的推進。中央政府對統(tǒng)一稅權的強調，地方政府只好采取了其他稅收競爭形式，如各地方政府通過行政管制行為，限制外地產(chǎn)品進入本地市場或限制本地稅源流向外地的地方保護主義行為。第二，稅收制度及稅收優(yōu)惠政策存在缺陷。1994年分稅制

8、財政體制實施以來，國家陸續(xù)出臺了一系列的稅收優(yōu)惠政策。這些政策的實施，為促進國民經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮了較好的調節(jié)作用。但一些稅收制度及優(yōu)惠政策所導致的問題也是明顯的，如造成沿海地區(qū)和內地稅負的差異。經(jīng)濟特區(qū)、開發(fā)區(qū)和普通地區(qū)稅負的差異，內、外資企業(yè)稅負的差異等。這種稅收歧視和稅負差異極大地增強了東部地區(qū)吸引內外資及掠奪利潤的能力，也給政府之間的橫向稅收競爭創(chuàng)造了條件。以稅收“先征后返”為例，它原本是為了解決部分行業(yè)、企業(yè)改征增值稅后實際稅負明

9、顯增加以及保持對外開放政策的連續(xù)性而制定的，但由于國家一開始就未明確界定“先征后返”的政策權限。從而導致近年來相當一部分地方政府對本地企業(yè)采取了“先征后返”的辦萬方數(shù)據(jù)法，且各地竟相出臺返還政策，最終導致了“先征后返”的泛濫。第三，我國目前稅收與公共支出相對應的觀念尚未完全樹立起來，稅收和公共支出在很大范圍內還是相互獨立的。地方政府征稅除了服從于完成國家下達的稅收計劃任務以外，還要考慮與所提供公共服務的對稱性關系，才能提高政府征稅活動的

10、經(jīng)濟效率。此外，稅收計劃采取基數(shù)法。由于中央并不了解各地的實際經(jīng)濟情況以及稅源狀況，而各地因為擔心中央政策的變動，導致不論是經(jīng)濟發(fā)展較慢的中西部地區(qū)還是發(fā)展較快的東部地區(qū)都不愿意多報基數(shù)，以免出現(xiàn)下一年“層層加碼”的后果。這導致了在欠發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)“過頭稅”，而在發(fā)達地區(qū)則是“藏富于民”的現(xiàn)象。這一機制導致地方政府沒有條件在完成稅收計劃的同時再充分考慮稅收與提供公共服務的對稱性關系，從而只能是通過打“擦邊球”等形式尋找其他財源。三、關于我

11、國橫向稅收競爭的經(jīng)濟效應的思考在分稅制改革以前。通過稅收優(yōu)惠形式進行稅收競爭的情況比較普遍，分稅制后，由于中央政府對稅收減免進行了各種嚴格的控制，這種現(xiàn)象已經(jīng)不再是地方政府進行稅收競爭的主要形式。因此，筆者著手于分析地方政府制定差別稅收政策而引發(fā)的稅收競爭的經(jīng)濟效應。假設存在兩個同級別的地方政府，分別管轄地區(qū)A，B。地區(qū)A，B內分別存在兩個廠商i=1，2。每個廠商使用相同的生產(chǎn)技術，租用土地及資本進行生產(chǎn)。假設資本為l【i單位，總產(chǎn)出為

12、‘(1【i)，對資本按邊際產(chǎn)出支付報酬，則資本支出為蚶(1【i)。由于生產(chǎn)函數(shù)具有不變的規(guī)模報酬。市場處于完全競爭狀態(tài)，而且資本在地方之間是完全流動的，但就全國而言，資本的供給總量固定不變。廠商獲得零利潤，那么土地租金為叮r。(1【I)=￡(ki)一l【if‘(1【I)。假設地方政府開征特定方向的資本稅(假設稅率為t)，那么每個地區(qū)的廠商都選擇利潤最大化的資本量并將資本的凈支出一‘當作給定的。每個地區(qū)的資本需求函數(shù)為：k=巾。(rOa(

13、1)由于不存在折舊，資本的真實報酬率等于資本的邊際產(chǎn)出減去稅收部分，即：fIi(k)=r札(2)由(1)與(2)可知，批(rt)=I／吖k)0由于這種資本稅是對流動的資本課征的，在均衡的條件下，稅收負擔會被轉嫁到地方的土地所有者身上?，F(xiàn)在考慮這種資本稅對市場均衡的效應。令s(r)=N。(r)表示：地方的總供給函數(shù)。當利率為r’(t)時資本市場出清，則：∑電(r’‘)=s(r‘)同時也獲得各地方市場均衡的資本量，即：ki。(t)=巾；(r

14、。(t)t)此時分別對出清的利率值和資本量關于不同的稅率求導，獲得：垂：—j業(yè)jLo(3)挑s(，’)一∑札(，?！?等州r’蛐每間(4)善=巾(r’‘)譬11j≯i(5)啦。啦由(3)(4)(5)可知，當一個地方的稅率提高時，會引起均衡利率和當?shù)鼐赓Y本量的減少。相反，其他地方的均衡資本量會提高。現(xiàn)在假設B地區(qū)為了吸引投資，對在該地區(qū)的投資征集的稅收進行稅收返還，A地區(qū)繼續(xù)征稅并且不進行稅收返還。那么投資者開始減少在A地區(qū)的投資，抽出

15、的資本投入B地區(qū)，當A地區(qū)投資的邊際投資收益等于B地區(qū)的邊際投資收益時，社會資本量重新達到均衡。在稅收競爭中，B地區(qū)通過稅收返還這種手段，確實引起了更多的投資，如果B地區(qū)政府的目標是吸引投資，那么政府的目標達到了。但是地方政府這種通過稅收返還進行稅收競爭是否有效率若全社會投資的邊際投資收益大于之前的邊際產(chǎn)品收益，這說明稅收競爭使整個社會資本的收益率得到提高，那么稅收競爭在一定程度上改善了征稅條件下的稅收對資本配置的扭曲，使整個經(jīng)濟變得更

16、加有效率。但是，通過進一步分析，若政府返還數(shù)量大于整個經(jīng)濟提高的收益，從全社會的范圍來看，這種稅收競爭就是無效的，會帶萊社會福利的凈損失。另一方面，從表面上看，國內橫向稅收競爭并沒有涉及到中央利益，只是稅源在我國不同地區(qū)之間轉移，但各級地方政府無序的、惡性的稅收競爭擾亂了正常的稅收秩序；各地方政府因過度稅收競爭而背上的沉重的債務包袱最終也只能由中央政府來承擔。四、結論地方政府通過稅收競爭能夠吸引投資，促進當?shù)氐木蜆I(yè)和經(jīng)濟發(fā)展，但是，不同

17、的稅收競爭手段對于經(jīng)濟的影響大不相同，例如稅收返還這種稅收競爭方式在一定程度上抵消了稅收競爭的正面效應：一方面，稅收返還這種稅收競爭方式扭曲了資源配置，造成了整個社會的效率損失，特別是稅收返還，可能會帶來資源配置的雙重扭曲，另外，由于稅收返還往往取決于行政決策，投資者對稅收返還這種方式很難有長遠的穩(wěn)定預期，這會部分減少投資的吸引力；另一方面，稅收返還減少了政府的可支配收入，從而可能妨礙政府公共服務的提供，長遠看來，公共服務的不足可能會抵

18、消稅收返還對經(jīng)濟資源的吸引能力?！緟⒖嘉墨I】【1】楊志勇：國內稅收競爭理論：結合我國現(xiàn)實的分析Il】稅務研究2003(6)【21孫玉棟：稅收競爭、稅收負擔與經(jīng)濟發(fā)展的關系及政策選擇Ⅱ】中央財經(jīng)大學學報，2007(5)【3】蔫銳：淡析固內橫向稅收競爭的經(jīng)濟效應Ⅱ】經(jīng)濟師，2005(3)【4】TheEfficiencyComequencesOfLocalRevenueEqualization：TaxCompetitionAndTaxDist