宅基地使用權抵押法律問題研究.pdf

1、2004年修訂的《土地管理法》第11條、第62條、第63條，對集體土地所有權、集體土地使用權、農(nóng)村宅基地的取得、轉讓、出租住房等方面進行規(guī)定。從這些條款上看，并不能推導出宅基地使用權禁止流轉或者抵押的結論。但是，《物權法》和《擔保法》卻明確禁止宅基地使用權金融化，禁止其抵押。1同時，宅基地使用權抵押的法律制度安排與十八屆三中全會、2014、2015年中央一號文件相悖。這種法律規(guī)定上的悖論，法律與中央政策導向的悖論，造成宅基地使用權金融化

2、法律上的困境。2013年11月22日召開黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了中央政府對宅基地使用權抵押貸款的態(tài)度?！稕Q定》的第六部分明確指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！?014年中央一號文件《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》進一步指出要慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、

3、擔保、轉讓。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，提出宅基地制度改革的基本思路是探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。2016年12月，中共中央、國務院發(fā)布《關于穩(wěn)定推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》，提出要落實農(nóng)民的宅基地使用權的民主管理權利，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)性權利。中央政策對宅基地使用權權能松綁的方向應當是相當明確的，各地方政府在中央政策的助推下，也開展了一些有益的實踐，然則，宅基

4、地使用權抵押這一制度破題，并不僅僅是中央政策層面的松綁，甚至于法律層面的修訂如此簡單。
　　長期以來，我國農(nóng)村金融狀況是資金需求大于存款額，農(nóng)村金融機構面臨金融供給與金融需求之間的困難，難以向農(nóng)業(yè)提供充足有效的金融服務。農(nóng)業(yè)經(jīng)營融資難問題一直是農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者難以跨越的鴻溝。宅基地使用權抵押的制度價值是為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展模式朝著多元化方向發(fā)展，為“三農(nóng)”問題的制度破解尋找著力點和激勵措施，使農(nóng)戶能夠通過資源的流動獲得一定的增值收益。然

5、而，宅基地使用權抵押不管是在地方試點，還是中央政策的放開，仍存在諸多問題需要解決。論文通過對宅基地使用權抵押的制度化問題進行系統(tǒng)性研究，厘清宅基地使用權的保障性、福利性和效益性的關系，宅基地用途管制與金融機構宅基地抵押權實現(xiàn)的關系，宅基地所有權與使用權主體的關系，宅基地使用權主體內(nèi)部的關系等基本問題為基礎；提出解決宅基地抵押價值問題，處理好宅基地抵押權實現(xiàn)及相關利益主體博弈問題，完善宅基地抵押價值評價體系和信貸擔保機制；為解決法律規(guī)定之

6、間的悖論、法律與政策之間的背反，為現(xiàn)行立法的修改、為實踐提供可操作性建議。
　　除引言和結語外，正文共五章，內(nèi)容分別為：
　　第一章：宅基地使用權基本問題概述。首先，本文從宅基地使用權的法律文本表達與解讀入手，認為我國不同時期的宅基地制度分別體現(xiàn)在與該時期相對應的法律規(guī)范當中，通過梳理不同時期的相關法律規(guī)范可以得知，我國宅基地制度經(jīng)歷了一個由宅基地私有到宅基地集體所有的發(fā)展歷程。它是自新中國成立后歷經(jīng)土地改革、合作化運動、人

7、民公社以及家庭承包制等頻繁而又艱難的制度改革而最終得以確立的。其次，歸納和評述了理論界關于宅基地法律屬性的四種學說，即地上權說、自物權說、法定租賃權說和用益物權說，在此基礎上闡述了本文關于宅基地使用權法律屬性的認識，即認為宅基地使用權的法律屬性應當界定為“類所有權”或“超用益物權”。再次，闡述了宅基地使用權的功能變遷與詮釋，認為在宅基地私有和宅基地集體所有的初期，宅基地主要發(fā)揮著“居者有其屋”的社會保障功能，而在宅基地使用權流轉探索時期

8、，宅基地使用權的資產(chǎn)功能得到日益凸顯。最后，從宅基地使用權流轉的立法與司法現(xiàn)狀以及宅基地使用權的實踐情況闡釋了我國宅基地使用權流轉的現(xiàn)狀，并歸納了現(xiàn)階段我國宅基地使用權流轉所面臨的困境，認為宅基地使用權抵押具有與農(nóng)村房屋買賣、農(nóng)村房屋租賃、農(nóng)村房屋贈與、以宅基地使用權入股等宅基地使用權流轉方式不可比擬的獨特優(yōu)勢的結論。
　　第二章：宅基地使用權抵押制度的向度。首先，從宅基地使用權的涵義與特征切入，討論了宅基地使用權抵押制度產(chǎn)生和發(fā)

9、展的可能性，認為農(nóng)村新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度以及新型農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度的建立與完善使得宅基地使用權抵押行為的產(chǎn)生成為可能，與之同時，還辯證地分析了農(nóng)村社會保障體系與宅基地使用權抵押二者之間的關系。其次，宅基地使用權抵押是農(nóng)村金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，認為宅基地使用權抵押是農(nóng)村金融環(huán)境市場化改革的關鍵突破口，宅基地使用權抵押業(yè)務是農(nóng)村金融創(chuàng)新的典范，應當以此為突破口深化農(nóng)村金融市場化改革。再次，論述了宅基地

10、使用權抵押制度的法律意義和社會意義，認為宅基地使用權抵押是一種最有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的宅基地使用權流轉方式，可以倒逼明晰農(nóng)村房屋產(chǎn)權，能夠彰顯法律的公平價值，有利于挖掘宅基地財產(chǎn)功能，有益于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距、增加農(nóng)民福利的要求，等等。最后，從中央層面和地方政府層面，梳理和歸納了我國宅基地使用權抵押的實踐依據(jù)。
　　第三章：宅基地使用權抵押制度的實證研究。首先，歸納了我國當前各地方宅基地使用權抵押的典型模式，包括成都模式、重慶模

11、式、浙江模式、安徽模式以及廣東模式。其次，總結了各地模式中宅基地使用權抵押的經(jīng)驗，包括宅基地土地屬性轉化、宅基地跟隨農(nóng)村房屋一并抵押、重視宅基地被處置后農(nóng)民權益的保障問題、土地確權管理工作得到加強、初步建立宅基地使用權價值評估機制、在宅基地抵押中引入擔保機構、初步建立了風險分散機制、初步建立了農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺，等等。再次，闡述了宅基地使用權抵押地方實踐存在的問題，認為我國宅基地使用權試點也存在主體過于狹窄、缺乏統(tǒng)一的標準和程序以及風險分

12、散機制不完善、開展宅基地抵押融資業(yè)務的金融機構較少、抵押權的實現(xiàn)缺乏司法保障、宅基地價值評估機制不完善等諸多問題。最后，結合前期調(diào)研，對影響村民以宅基地使用權抵押貸款意愿的因素進行了分析，認為受訪者自身特征、所在家庭的特征、所在家庭的社會經(jīng)濟特征等對宅基地使用權抵押意愿均為產(chǎn)生影響。
　　第四章：我國宅基地使用權抵押的內(nèi)生性問題破解。首先，提出我國構建宅基地使用權抵押之應當遵循堅持和完善宅基地集體所有制度、對利益相關者進行均衡保護

13、以及效率與公平相統(tǒng)一三個原則。其次，闡述了宅基地使用權抵押當事人資格界定，在抵押人資格認定方面，認為抵押人在抵押權實現(xiàn)后仍可以有償取得宅基地使用權，不應強制要求抵押人在抵押權實現(xiàn)后有居住場所，抵押人可以其宅基地使用權為他人債務設定抵押；在抵押權人的資格界定方面，認為除了正規(guī)金融機構，可以讓非正規(guī)金融機構、其他組織甚至是有充足閑置資金的自然人參與到宅基地使用權抵押業(yè)務中來。再次，在宅基地使用權抵押程序設置方面，指出宅基地使用權抵押無需經(jīng)本

14、集體經(jīng)濟組織的同意、通過宅基地使用權抵押獲得貸款的用途不應受到限制以及宅基地使用權抵押期限應當受到限制。最后，對宅基地使用權抵押權之實現(xiàn)后果作了探討，認為除了以折價、拍賣、變賣等方式來實現(xiàn)抵押權外，還可以通過強制管理的方式來實現(xiàn)抵押權。在宅基地使用權抵押權實現(xiàn)后的受讓人的范圍方面，不應做出限制，但為了在最大程度上保護本集體經(jīng)濟組織及其成員的利益，應賦予本集體經(jīng)濟組織及其成員在同等條件下的優(yōu)先購買權。
　　第五章：我國宅基地使用權抵

15、押的外部制度環(huán)境改善。首先，提出應當從宅基地使用權確權登記、宅基地使用權價格評估以及農(nóng)村產(chǎn)權交易市場三個方面來優(yōu)化我國宅基地使用權抵押的外部環(huán)境。其次，對各項外部制度環(huán)境進行分析和討論，關于宅基地使用確權登記，認為應完善宅基地使用權的審批與監(jiān)管程序，落實宅基地使用權確權登記費用，并且在標準先行的基礎上對宅基地的功能區(qū)進行合理界定；關于宅基地使用權價格評估，應完善宅基地使用權價格評估的基礎性，推動市場化的農(nóng)村土地使用權價格評估機構的成立，