強制性工傷保險制度研究.pdf

1、勞動過程中出現工作傷害的歷史與人類勞動的歷史一樣久遠,不過工作傷害的嚴重程度直到工業(yè)革命時期才凸現出來,成為亟待解決的社會問題。從歷史角度考察,各國先后在這一問題上探索了不同的工傷救濟途徑,從最初的侵權法框架內的過錯責任原則輔之以“三位一體的邪惡抗辯事由”,到雇主責任法對抗辯事由的限制,再到后來的無過錯責任原則。但事實證明,侵權法無法為勞動者提供及時、充分的救濟,雇主也為大量的訴訟和不確定的損害賠償數額所困擾,雙方就這一制度的變革達成了

2、共識,建立在“歷史大妥協(xié)”基礎上的工傷保險制度應運而生,“歷史大妥協(xié)”構成了我們認識工傷保險制度的歷史起點。由于各國國情不同,工傷保險制度呈現出多元化的特征,大抵可以分為公共工傷保險、私人工傷保險以及公私混合型的工傷保險三種模式。根據公認的評價工傷保險制度的指標,即全面覆蓋、對安全的鼓勵提升以及有效的給付體系,對這三種工傷保險模式進行評價,會發(fā)現公共工傷保險即工傷社會保險模式具有明顯優(yōu)勢,成為世界范圍內占有絕對主導地位的工傷保險模式。<

3、br>　　源于德國的工傷社會保險模式的核心要素共有兩項:法定保護和集體責任。前者是指按照法定的工傷賠償標準向勞動者支付賠償,這一賠償標準是確定的,不再受到勞動者的談判能力、法官自由裁量等因素的影響,對勞動者而言更有保障;后者是指將單個雇主的工傷風險進行整合、轉移至工傷保險基金,將工傷風險視為全體雇主的風險,由雇主的代表即工傷保險基金概括承受,這意味著賠償的來源、償付能力更有保障。這兩項核心要素相互支撐、不可或缺,共同實現對勞動者的較高水

4、平的保護。
　　集體責任的制度設計意味著由雇主出資成立的“資金池”對經轉移、積聚形成的工傷“風險池”進行消化。風險與保險的原理決定了工傷保險制度的各項安排要服從和遵守“大數法則”:在總體工傷風險穩(wěn)定的前提下,資金的來源越廣泛,“資金池”越大,對工傷風險的消化能力就越強?，F代各國的實踐表明,社會保險制度能夠將集體責任的優(yōu)勢最大化:社會保險制度的廣泛覆蓋甚至是全覆蓋的優(yōu)勢,使得雇主按照法定的標準向工傷保險基金出資,能夠實現“資金池”規(guī)

5、模的最大化;同時統(tǒng)籌范圍內的雇主的風險也依法律規(guī)定當然轉移至“風險池”,這符合工傷風險總體穩(wěn)定的規(guī)律。
　　社會保險之所以能夠將集體責任的優(yōu)勢最大化,在于其法定性。在社會保險框架下,工傷保險基金由政府機構或者公共機構負責運營,工傷保險經辦機構的性質和地位決定了工傷保險法律關系的行政法律關系性質,由雇主與工傷保險經辦機構的繳費參保關系,以及工傷保險經辦機構與勞動者之間的工傷保險待遇理賠關系這兩層相對獨立的關系構成。行政法律關系的實質

6、是以公權力為后盾的管理與被管理、強制與非強制的關系。強制性貫穿于工傷保險法律關系的全過程,對各當事主體即雇主、勞動者及工傷保險基金均發(fā)揮作用(因勞動者并不承擔義務,故強制性在勞動者身上體現得不是很明顯):在第一層法律關系上,雇主應當按照法律的要求向工傷保險基金繳納工傷保險費,工傷保險經辦機構有權力和職責確保雇主履行義務;在第二層法律關系上,工傷保險基金應當按照法律規(guī)定向符合條件的勞動者支付工傷保險待遇,工傷保險經辦機構作為行政機構的地位

7、決定了它們要服從法律的強制性要求。強制性對這兩層法律關系同時發(fā)揮作用,保障了勞動者在遭受工傷情況下的合法權益。
　　我國的工傷保險一開始便被定位為社會保險,遵從法定保護和集體責任的原理,確立了強制性原則。但在具體制度安排上卻背離了這種社會保險的定位:部分工傷保險待遇項目由用人單位承擔;未參保的用人單位需要承擔所有的工傷保險待遇;違反申請工傷認定義務的用人單位要承擔違反期間的所有工傷保險待遇。這些制度安排使得我國工傷保險中存在大量的

8、“自我保險”因素,并且還確立了社會保險因素向自我保險因素的單項轉化機制,使得我國的工傷保險制度淪為社會保險與自我保險的混合體,其所內涵的集體責任名存實亡。這也對工傷保險的強制性產生了負面的影響:強制性無法在前述第二層法律關系意義上發(fā)揮應有作用,因為除了工傷保險基金外,用人單位也成了很重要的支付主體,現行勞動爭議解決機制將用人單位與工傷職工之間圍繞工傷保險待遇的爭議作為勞動爭議處理的做法,使得強制性無法對用人單位發(fā)揮作用,出現了“強制不能

9、”或者“強制失靈”的后果。由于工傷保險制度無法充分發(fā)揮集體責任的優(yōu)勢,更多的用人單位選擇退出或者不繳納工傷保險費(盡管這樣是違法的),又進一步影響集體責任的作用,強制性的要求也就成了一紙具文,惡性循環(huán)就此形成。
　　我國的立法機關在認識到現有工傷保險制度的上述弊端的基礎之上,采取了一定的改良措施,包括進一步強化現有制度的剛性和確立先行支付制度。第一方面的措施可以強化工傷保險制度的強制性,賦予經辦機構更多的手段督促用人單位參加工傷保

10、險、繳納工傷保險費,但是在工傷保險基金對未繳費用人單位的工傷職工不負賠償責任的現有框架下,經辦機構根本沒有動力和壓力去動用這些手段;第二方面的措施力圖在部分程度上恢復工傷保險的集體責任(僅先行支付屬于工傷保險基金支付范圍的項目,用人單位仍然是重要的支付主體),具有一定的積極意義,但是由于與現行勞動爭議解決機制的直接沖突,使得這一制度根本起不到恢復集體責任的功能。上述改良措施是對現有體制的“小修小補”,無法從根本上解決集體責任缺位、強制性

11、不足的缺陷,這促使我們探尋新的改革思路。
　　對我國強制性工傷保險制度所進行的任何改革,應該跳出“就強制性談強制性”的狹隘思路,協(xié)同采取相關的改革措施,這些措施應當致力于恢復工傷保險的社會保險性質。首先,要理順強制性工傷保險中各方的權利義務關系,明確強制性在兩層法律關系上均發(fā)生作用,工傷保險基金應當按照法律的規(guī)定向工傷職工支付工傷保險待遇,完全不受用人單位是否依法繳納工傷保險費的影響。這一措施將斬斷我國工傷保險制度中社會保險因素向

12、自我保險因素的單向轉化機制,也使工傷保險經辦機構更有動力和壓力去行使法律賦予的強制性手段,督促用人單位繳納工傷保險費,法律的強制性要求方能得到落實。其次,確立工傷風險由工傷保險基金概括承受的原則,取消現行工傷保險制度下由用人單位支付的工傷保險待遇項目,實現由工傷保險基金支付所有工傷保險待遇項目。這一措施將從根本上消除我國工傷保險制度中的自我保險因素,回歸社會保險的本色。集體責任機制重新確立,有利于從實體方面確保強制性工傷保險制度的正常運

13、行,既能更好地保護工傷職工的利益,又能解決前述“強制不能”的問題。最后,在上述兩項措施的基礎上,引入“訴訟禁止條款”,取消工傷職工因工傷起訴用人單位的權利和資格,這不會影響到工傷職工的利益,因為他們能夠獲得確定的、有保障的賠償;這是集體責任的應有之義,用人單位參加工傷保險意味著工傷風險轉移至工傷保險基金,用人單位和工傷職工之間就工傷問題發(fā)生糾紛的可能性已經從根本上被消除,自然不存在訴訟的必要,這是用人單位應當享有的保護?！霸V訟禁止條款”