農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配研究.pdf

1、“十三五”規(guī)劃綱要提出“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，統(tǒng)籌推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)。本文以此為背景，一方面探討如何通過(guò)人、地、財(cái)?shù)慕y(tǒng)籌，協(xié)調(diào)土地增值收益的多方利益之爭(zhēng)，另一方面試圖回答如何解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后的社會(huì)綜合保障和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政支撐基礎(chǔ)之間的矛盾，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的可持續(xù)市民化。
　　本研究的主體內(nèi)容包括以下六個(gè)方面：首先，圍繞城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村人口遷徙、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配等三個(gè)方面進(jìn)行文獻(xiàn)梳

2、理；其次介紹了本文運(yùn)用的相關(guān)理論和方法，具體包括勞動(dòng)力遷徙理論、土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能理論、地租理論、扎根理論方法、博弈論以及數(shù)據(jù)包絡(luò)分析；第三運(yùn)用相關(guān)理論解析農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的形成，并運(yùn)用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)解構(gòu)征地環(huán)節(jié)、出讓環(huán)節(jié)和二次開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的增值收益分配情況；第四，基于市民化成本分擔(dān)探討了農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的合理分配；第五，采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法，就農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配政策的相對(duì)有效性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并開(kāi)展了相關(guān)影響因素分析；最后是提出促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

3、可持續(xù)市民化的農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配政策的優(yōu)化措施。本研究得出以下主要結(jié)論。
　　農(nóng)地非農(nóng)化主要通過(guò)農(nóng)地征用、土地出讓、土地二次開(kāi)發(fā)三個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)增值，增值收益在多主體之間形成不均衡分配。研究運(yùn)用土地產(chǎn)權(quán)理論和地租地論，在中國(guó)現(xiàn)行土地制度框架內(nèi)，構(gòu)建了農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的多主體關(guān)系模型。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用面板數(shù)據(jù)測(cè)算了農(nóng)地征用環(huán)節(jié)、土地出讓環(huán)節(jié)、土地二次開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的多主體分配關(guān)系。就土地增值收益分配而言，從大到小

4、依次為土地開(kāi)發(fā)商、地方政府、被征地農(nóng)民、中央政府、支農(nóng)惠農(nóng)、其他主體，大體比例是62％：15%：12%：7%：2%：2%。當(dāng)前，農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)的增值收益分配呈現(xiàn)以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：一是由于制度的變遷，相關(guān)主體的權(quán)益賦予不同的時(shí)代特性；二是受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，土地市場(chǎng)價(jià)格的變動(dòng)造成不同年份間的增值收益分配出現(xiàn)較大的波動(dòng)；三是非農(nóng)化用地結(jié)構(gòu)、土地出讓方式等因素顯著影響土地增值，進(jìn)而影響相關(guān)主體的利益分配。
　　農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民

5、化公共成本分擔(dān)實(shí)質(zhì)上是政府通過(guò)農(nóng)地非農(nóng)化獲得增值收益后的反哺。通過(guò)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)的多主體博弈，發(fā)現(xiàn)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民提供綜合福利保障的“安置”策略是地方政府的劣策略，中央政府運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付政策進(jìn)行“配合”是嚴(yán)格的劣策略。即使在“人的城鎮(zhèn)化”訴求下，中央政府也僅是有限地選擇“配合”地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的策略。無(wú)論是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還是政府，均依據(jù)預(yù)期凈收益選擇市民化路徑。宏觀數(shù)據(jù)和微觀案例均驗(yàn)證了被動(dòng)市民化情境下，市民化成本公共成本分擔(dān)實(shí)質(zhì)上

6、是政府獲利后對(duì)失地農(nóng)民的反哺行為。在土地增值收益與市民化成本分擔(dān)的對(duì)應(yīng)分析基礎(chǔ)上，提出了以政府為主導(dǎo)，企業(yè)、進(jìn)城農(nóng)民共同分擔(dān)的機(jī)制，并且保證地方政府在農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)利用中獲得應(yīng)有利益，強(qiáng)調(diào)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配。
　　農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配政策的執(zhí)行效率整體偏低，土地資源粗放利用已經(jīng)得到初步改善。研究認(rèn)同現(xiàn)行收益分配政策具有積極意義，同時(shí)隱含了政府性債務(wù)危機(jī)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)民土地權(quán)益群體性抗?fàn)幍纳鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)數(shù)據(jù)包絡(luò)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地非

7、農(nóng)化增值收益分配政策的整體效率偏低，2000-2013年的全國(guó)的平均效率值為0.597,改進(jìn)空間為40.3%；但從時(shí)間維度看，分配政策的效率經(jīng)歷了由高到低、再由低到高的演化過(guò)程；分配政策效率值在省際之間存在較大的差異，絕對(duì)?收斂分析發(fā)現(xiàn)，從全國(guó)層面可以看出趕超式城鎮(zhèn)化背景下的土地資源粗放利用已經(jīng)得到初步改善。進(jìn)一步采用Tobit回歸模型分析了分配政策效率的可能影響因素，發(fā)現(xiàn)二三產(chǎn)業(yè)/GDP在5%水平上顯著正向影響分配政策效率，城鄉(xiāng)收入差

8、距、地方財(cái)政支出占GDP比重、城市人口密度均與分配政策效率負(fù)相關(guān)。
　　現(xiàn)行農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配政策對(duì)市民化進(jìn)程產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，需要堅(jiān)持四個(gè)政策優(yōu)化方向。通過(guò)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鄉(xiāng)流動(dòng)的演進(jìn)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的演進(jìn)比較，發(fā)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率高于戶籍人口城鎮(zhèn)化率，且兩者的差距從1994年的5.72%持續(xù)擴(kuò)大至2013年的17.63%，而且當(dāng)前出現(xiàn)了人口逆城市化流動(dòng)的新現(xiàn)象，這一結(jié)論揭示國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出的戶籍人口45%的城鎮(zhèn)化率很可能難以實(shí)

9、現(xiàn)。農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配政策需要堅(jiān)持四個(gè)優(yōu)化方向，并通過(guò)系統(tǒng)性配套制度改革才能持續(xù)優(yōu)化。本文創(chuàng)新地界定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可持續(xù)市民化的內(nèi)涵，認(rèn)為收益分配政策需要堅(jiān)持保障農(nóng)民土地權(quán)益、避免掉入中等收入陷阱、促進(jìn)可持續(xù)市民化和全民共享土地增值收益四個(gè)政策優(yōu)化方向。在下一步改革中，一是要做實(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)；二是要深化征地制度改革；三是要深化土地有償使用改革；四是要完善土地稅費(fèi)制度設(shè)計(jì)；五是要?jiǎng)?chuàng)新城鎮(zhèn)化融資體系。但是，優(yōu)化農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配

10、政策還需要配套的戶籍、社會(huì)保障等制度改革，零敲碎打的改善難以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性優(yōu)化，農(nóng)地非農(nóng)化增值收益合理分配一個(gè)長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的過(guò)程。
　　在新型城鎮(zhèn)化背景下，政府一方面需要擺脫“以地生財(cái)”的粗放模式，另一方面面臨提高公共福利水平帶來(lái)的財(cái)政壓力。如果進(jìn)城農(nóng)民的福利沒(méi)有資源利用效率的提高作為前提，即使通過(guò)合理的土地權(quán)益分配調(diào)整，極有可能遭遇以過(guò)度福利為本質(zhì)的中等收入陷阱。因此，單純的“漲價(jià)歸公”和“私權(quán)保護(hù)”之爭(zhēng)無(wú)法解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可持續(xù)的