社會轉(zhuǎn)型期政治合法性視野中的政府改革及其實現(xiàn)途徑

1、<p>　　社會轉(zhuǎn)型期政治合法性視野中的政府改革及其實現(xiàn)途徑</p><p>　　【摘 要】 本文認(rèn)為社會轉(zhuǎn)型期的政府改革要以增強政府的政治合法性為主旨。探索政府改革及其實現(xiàn)途徑：建設(shè)有限政府、法治政府、透明政府與廉潔政府；要健全協(xié)商民主制度，保證公共決策的科學(xué)化與民主化；要完善問責(zé)制，改進(jìn)政府績效評估考評工作；要強化公共服務(wù)職能，注重民生問題的解決；要確立柔性維穩(wěn)思路，健全社會危機治理。 </p

2、><p>　　【關(guān)鍵詞】 社會轉(zhuǎn)型期；政治合法性；政府改革；政府的公信力與執(zhí)行力 </p><p>　　政治合法性就是社會公眾對于政治統(tǒng)治權(quán)力的認(rèn)可與服從，“意指人們內(nèi)心的一種態(tài)度，這種態(tài)度認(rèn)為政府的統(tǒng)治是合法的和公正的”。[1]亨廷頓認(rèn)為：“從自然法則的理論來看，政府行為的合法性在于這些行為能與“公眾哲學(xué)”保持一致。根據(jù)民主理論，政府行為的合法性來源于它們對人民意志的體現(xiàn)?！盵2]政府行為的

3、政治合法性在社會實踐中具體表現(xiàn)為政府的公信力與執(zhí)行力。政府的公信力與執(zhí)行力相互影響。政府的公信力低，政府的執(zhí)行力（包括社會動員與管理能力）就會因得不到民眾的支持而弱化，政府對社會的控制能力下降，政治不穩(wěn)定因素就會增加。西方政治學(xué)定律有所謂“塔西佗陷阱”：當(dāng)一個部門失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認(rèn)為是說假話、做壞事。同樣，政府執(zhí)行力不強、執(zhí)行缺位、失位的現(xiàn)象會導(dǎo)致政府公信力受損，會造成公眾對政府的“信任危機”，成

4、為政治不穩(wěn)定的因素。 </p><p>　　政治合法性危機產(chǎn)生于向新社會結(jié)構(gòu)過渡的時期，如果新制度在足夠長的時間內(nèi)不能滿足主要群體的期望，就會產(chǎn)生新的危機。事實上，無論西方發(fā)達(dá)國家，還是處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的發(fā)展中國家，都難以逃脫合法性危機的困擾。當(dāng)前中國社會現(xiàn)正處于從“傳統(tǒng)”到“現(xiàn)代”、從“計劃”到“市場”的雙重轉(zhuǎn)型之中，這個時期既是“發(fā)展機遇期”，又是“矛盾凸顯期”。因此，在轉(zhuǎn)型期這一風(fēng)險型社會下，政府要重塑政治

5、合法性資源，提高自身的政治權(quán)威，保持社會政治穩(wěn)定，就必須首先考慮能否以及怎樣以人民所認(rèn)可的方式進(jìn)行權(quán)力運行，大力推進(jìn)政府改革，“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力”。 </p><p>　　一、轉(zhuǎn)變政府職能，建立有限政府 </p><p>　　當(dāng)代中國的社會轉(zhuǎn)型是由市場化改革主導(dǎo)的體制變遷過程，它要求政府的主要職能在于服務(wù)，而不在于經(jīng)營，政府管什么、不管什么，只取決于社會和個體的需要

6、。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府扮演著所有者和經(jīng)營者的“全能”角色，所謂管理就是控制、審批、監(jiān)管與罰款，而為社會和公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的職能和角色被弱化，導(dǎo)致政府角色定位中的“越位”、“缺位”與“錯位”及其嚴(yán)重的官僚主義作風(fēng)，降低了公眾對政府的信任度和支持率。一些地方政府熱衷于充當(dāng)企業(yè)家的角色，跑項目、建開發(fā)區(qū)、招商引資，卻沒有做好它應(yīng)當(dāng)做的事情，沒有為企業(yè)提供很好的市場秩序和安全保障，其結(jié)果是在某些地方出現(xiàn)了討債公司、刺刀合同、黑幫團(tuán)伙、私

7、設(shè)公堂等非法現(xiàn)象，影響社會穩(wěn)定。歷史實踐證明，政府職能范圍與政府權(quán)威存在負(fù)相關(guān)性，政府職能的擴張必然導(dǎo)致政府能力的相對分散和政府管理效力的衰減。因此，深化政府改革的首要任務(wù)應(yīng)是摒棄集權(quán)政府，確立政府權(quán)力作用的合理界線。政府應(yīng)當(dāng)放棄計劃經(jīng)濟(jì)年代秩序控制模式下政府包辦一切，充當(dāng)社會萬能“保姆”角色的習(xí)慣性做法，退出經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域，把資源配置的權(quán)力還給市場，把生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力回歸企業(yè)，集中全部精力做自己力所能及且必須由</p>

8、<p>　　二、依法行政，建設(shè)法治政府 </p><p>　　社會轉(zhuǎn)型的過程是一個傳統(tǒng)權(quán)威逐漸消失、法理型權(quán)威逐漸形成的過程，“法律面前人人平等”的觀念深入人心。政府要提高自身的政治合法性，不能單純依賴經(jīng)濟(jì)績效，更要依賴社會管理的法治化。這是由于：第一，經(jīng)濟(jì)增長具有周期性波動，不可能在任何時期都能維持高速增長，一旦經(jīng)濟(jì)增長速度放緩或停滯，政府統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)就容易受到質(zhì)疑。第二，法治的理念并不否認(rèn)重視

9、民眾守法，但其重點是“治官”而非“治民”。德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯在比較了傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威之后認(rèn)為，法理型權(quán)威以服從法律和公眾對法律的至高無上的普遍信仰為基礎(chǔ)，是現(xiàn)代國家最穩(wěn)定且最有效率的合法權(quán)威形式。因此，政府必須按憲法和法律的授權(quán)活動而非依據(jù)目標(biāo)或任務(wù)。我國《立法法》第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公民的權(quán)利，發(fā)揚社會主義民主，保證公民通過多種形式參與立法活動。”為此，在行政立法時，要落實《憲法》規(guī)定的人民代表

10、大會制度，確立各級人大及其常務(wù)委員會立法，充分聽取有關(guān)各方的意見，讓公民及其民間組織參與法律制定的論辯過程，改變目前政府單方面立法的局面。 </p><p>　　三、推進(jìn)政務(wù)公開，建設(shè)透明政府 </p><p>　　社會轉(zhuǎn)型期，新舊社會結(jié)構(gòu)的過渡為制度的成長提供了有利空間，但制度的不確定性也帶來了一定的社會風(fēng)險。而且由于互聯(lián)網(wǎng)信息時代，公眾掌握信息的渠道越來越廣泛，方式也越來越多樣化，能力

11、更是不斷在提高，傳統(tǒng)政府管理可依靠的信息不對稱優(yōu)勢正在逐漸消失。在某些情況下，如果政府不能及時給出權(quán)威的、已經(jīng)有證據(jù)支持的信息，容易引起公眾的“合理象”，給謠言的滋生提供土壤，影響政府的親和力和感召力?！澳壳霸S多集體上訪事件 （甚至包括行政復(fù)議、行政訴訟案件）中相當(dāng)一部分是由于行政管理缺乏透明、搞暗箱操作而引起的?！盵8]因此，政府要想提高公信力與執(zhí)行力，就必須做到權(quán)力運行透明，打破其神秘感，讓權(quán)力在陽光下運行。 </p>

12、<p>　　四、做好腐敗的綜合治理，建設(shè)清廉政府 </p><p>　　大量事實證明，轉(zhuǎn)型期是最容易產(chǎn)生政治腐敗的時期，“一般來講，不太穩(wěn)定的社會比相對穩(wěn)定的社會更容易出現(xiàn)腐敗，處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家比傳統(tǒng)國家的腐敗更普遍”。[10]腐敗是以公共權(quán)力謀取個人私利的行為，它“浪費了一個國家擁有的最重要的資源，即政府的合法性”。[3]大量事實表明，在政府官員失信的各種行為中，腐敗是造成政府公信力弱化的最為

13、直接和明顯的行為，會對政府形象產(chǎn)生可怕的暈輪效應(yīng)，即“10-1=0”——“哪怕政府用十分之一的權(quán)力謀私，也會喪失全部的威信”。特別是互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用使任何一件事情都可能經(jīng)過傳導(dǎo)之后放大為巨大的“蝴蝶效應(yīng)”，從而在民眾心理上造成極其惡劣的影響，使人們對整個政府的信任因為個別官員的腐敗而大打折扣。 因此，全面而徹底地遏制腐敗行為，是轉(zhuǎn)型期政府權(quán)力重新贏得政治合法性的重要手段。要加強黨紀(jì)國法和正確權(quán)力觀教育，消除官本位與特權(quán)思想，樹立公仆意識

14、，自覺遵紀(jì)守法；要進(jìn)行制度創(chuàng)新，加強權(quán)力相互之間的制約；建立一個獨立于政府的、向國家最高權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)的、統(tǒng)一而專業(yè)的反腐隊伍和體系；加強對權(quán)力的監(jiān)督，逐步形成和完善黨內(nèi)監(jiān)督、黨外監(jiān)督、群眾監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)審計監(jiān)督和輿論監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)，讓法</p><p>　　轉(zhuǎn)型期社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的分化，產(chǎn)生了新的階層和利益團(tuán)體。這不可避免地產(chǎn)生了廣泛的政治參與的要求，從而對政府公共決策的合法性提出了新的要求和挑戰(zhàn)。協(xié)商民主本質(zhì)上是過程民主，

15、目的是通過公民直接參與和“在場效應(yīng)”對政府自由裁量權(quán)的濫用起到制約作用，實現(xiàn)普遍接受的判斷或達(dá)成共識，最終形成科學(xué)合理的決策?！皡f(xié)商民主主張民主的核心應(yīng)當(dāng)是偏好的轉(zhuǎn)換，主張公共政策必須經(jīng)由公共協(xié)商的過程，通過自由、平等的公民之間進(jìn)行的協(xié)商或?qū)徸h，通過討論、對話和爭辯，而后做出理性的判斷和決定”。[4]健全協(xié)商民主制度，在公共決策中實現(xiàn)對國家長遠(yuǎn)利益與基層群眾的平衡與兼顧，有助于激發(fā)公民對公共政策方案的認(rèn)同感和責(zé)任感，提高社會公眾在公共政

16、策執(zhí)行過程的配合程度，減小決策執(zhí)行過程中的阻力與偏差。所以，政府在進(jìn)行公共決策時，應(yīng)當(dāng)使參與協(xié)商程序主體的范圍盡可能地廣泛，杜絕對參加者的資格預(yù)設(shè)特殊的條件。要請利害相關(guān)人，甚至是相關(guān)利益對立人，聽取他們的意見，以完善決策方案。重大決策必須經(jīng)過調(diào)查研究、專家論證、公眾參與、合法性審核和集體研究等五個程序，要“把公民不同意見的表達(dá)從街頭示威變?yōu)槿舜笳f(xié)在公共決策審議會上的理性分析和辯論”。[5</p><p>　　

17、六、完善問責(zé)制，改進(jìn)政府績效評估考評工作 </p><p>　　社會轉(zhuǎn)型期，人們的民主意識和參政意識日益增強，已不再安于對被管理的服從，而是以主人翁態(tài)度來拷問政府活動的合法性。問責(zé)制度就是以人民群眾為代表的問責(zé)主體通過內(nèi)部監(jiān)督與外部評估，引導(dǎo)掌握公共權(quán)力的政府官員對按照客觀規(guī)律辦事，創(chuàng)造出真實的人民滿意的政績來，切實避免 “只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)”、“不怕群眾不滿意，只怕領(lǐng)導(dǎo)不注意”的行為傾向。有學(xué)者指出：“領(lǐng)導(dǎo)

18、人有權(quán)力必有責(zé)任，……追究領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任應(yīng)當(dāng)法制化而不應(yīng)政治化、運動化?！盵6]為此，必須通過授權(quán)過程確立委托與代理關(guān)系、依據(jù)憲法與法律確立履約與問責(zé)關(guān)系。為了達(dá)到問責(zé)的真實目的 ——捍衛(wèi)公民權(quán)利和個體自由，就應(yīng)當(dāng)允許公民檢查權(quán)力是否存在被濫用的情形。[7]問責(zé)制重要的不是事后問責(zé)，而應(yīng)是事前有效規(guī)范干部的行政行為。因此， 既要切實發(fā)揮行政監(jiān)察、監(jiān)督和審計機構(gòu)的專門職能作用，又要強對政府治理績效的評估考核，這是實行行政問責(zé)制的前提與基礎(chǔ)。

19、建立起上級政府組織的、人大主導(dǎo)的、社會公眾積極參與的多元政府績效評估考核機制，對于“促進(jìn)政府管理的民主化，監(jiān)督政府管理活動，提升公共服務(wù)質(zhì)量具有重要意義。”[8] </p><p>　　七、強化公共服務(wù)職能，注重民生問題的解決 </p><p>　　當(dāng)前中國的社會轉(zhuǎn)型是由主張“效率優(yōu)先，兼顧公平”的經(jīng)濟(jì)體制改革主導(dǎo)的，隨著所有制結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的不斷調(diào)整與變革，民生狀態(tài)改善滯后于經(jīng)濟(jì)總量增長

20、的問題大量涌現(xiàn)出來。政府要強化自身權(quán)威，就必須實現(xiàn)自身的職能轉(zhuǎn)型，將過去生產(chǎn)建設(shè)型的政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)性的政府，這是增強政府政治合法性的重要途徑。正如C·貝伊所說，“政府存在的理論基礎(chǔ)，決定其權(quán)威施用的合法范圍，以及人民服從與忠誠政府的幅度，就取決于其能否滿足人民的需要?！盵8]中國當(dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型期，政府面臨的一個重要任務(wù)就是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，要把更多的公共資源投向貧困人口與弱勢群體。 </p><

21、;p>　　八、確立柔性維穩(wěn)思路，健全社會危機治理 </p><p>　　社會轉(zhuǎn)型期，各階層利益沖突和矛盾變得更加錯綜復(fù)雜，以頻發(fā)的群體性事件為主要表征的社會風(fēng)險正呈快速上升態(tài)勢，維護(hù)公共安全成為政府的重要職責(zé)，“政府的任務(wù)就是保護(hù)人民的自由、財產(chǎn)和安全”，[9]面對公共危機的時刻，恰恰是政府以行動取信于民的契機，政府應(yīng)大力推進(jìn)“大部制”改革，促進(jìn)跨部門間的協(xié)調(diào)與合作，將過去成本高昂的外部協(xié)調(diào)變?yōu)榉ɡ硐嗳莸膬?nèi)

22、部結(jié)構(gòu)，通過法律制度明確界定各個部門的職責(zé)、權(quán)限，實現(xiàn)部門之間的無縫鏈接，同時要最大程度地吸收社會力量參與公共危機管理。以便在危機發(fā)生后，互相合作、分工負(fù)責(zé)、共同努力，化解危機帶來的各種風(fēng)險。 </p><p><b>　　九、結(jié)語 </b></p><p>　　政府權(quán)力的政治合法性來自于人民群眾對政府行為的滿意與信任。人民群眾對于政府的滿意與信任，歸根結(jié)底來自于政府

23、所制定的各項經(jīng)濟(jì)、政治政策能夠給人們帶來切身的利益。因此，面對社會轉(zhuǎn)型期制度變遷帶來的民眾心理趨利性對政治信任的沖擊，既要從維護(hù)執(zhí)政地位、提高執(zhí)政能力的角度，更要從立黨為公、執(zhí)政為民的高度，重視和推動政府改革，建立一個以民眾需求為導(dǎo)向、權(quán)力與責(zé)任對等的無縫隙政府，使民眾在任何時間、任何地點都能夠得到政府的完整公共服務(wù)。要加強制度建設(shè)，消除“潛規(guī)則”對“顯規(guī)則”的虛置。“通過制度規(guī)范公共權(quán)力，增強政府行為的可信性，為公眾施予政治信任形成激

24、發(fā)機制，為政府維系政治信任形成壓力機制。”[10]政府改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，它直接涉及權(quán)力與利益的調(diào)整，是一項復(fù)雜的、長期的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，需要政府進(jìn)行理性決策，堅持以人為本，以公民為顧客，使政府與公民之間的交流由以往的“單向性”命令型轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p向性”互動型。 </p><p><b>　　【參考文獻(xiàn)】 </b></p><p>　　[1] （美）羅

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