生活垃圾污染防治立法問題研究

1、<p>　　生活垃圾污染防治立法問題研究</p><p>　　摘 要 城市，對于我國的社會主義現(xiàn)代化建設之路起著很大的決定作用，所以，城市環(huán)境的改善和保護對于整個經濟、社會的可持續(xù)發(fā)展意義非凡。近年來，城市生活垃圾污染逐漸受到社會各級的關注與重視，政府部門也對于這個與每個公民的生活都息息相關的問題在立法上采取了相應措施。但是從我國目前城市生活垃圾處理工作的嚴峻形勢出發(fā)，需要更加完善相關法律法規(guī)，從而杜絕

2、城市生活垃圾問題，本文通過對城市生活垃圾污染問題相關法律的分析提出了若干立法建議。 </p><p>　　關鍵詞 防治 立法 城市生活垃圾 </p><p>　　作者簡介：王敬敬，河南大學法學院。 </p><p>　　中圖分類號：D920.1文獻標識碼：A文章編號：1009-0592（2014）04-057-03 </p><p>　　一、

3、何為城市生活垃圾污染 </p><p>　　首先，什么是城市生活垃圾？城市生活垃圾包括了城市每天生活過程里或者是為了城市每天的生活所提供服務活動時生產出的廢物，另外還有有關法律、行政法法規(guī)所認定為生活垃圾的廢物?？梢哉f，這個城市生活垃圾的概念要大于人們通常認識下的“垃圾”，其中涵蓋了居民生活、市政維護、商業(yè)活動、機關辦公以及任何非工業(yè)活動中產生的廢紙、糞便、廢舊材料和廢舊物品等，還包括其他一些非工業(yè)固體廢物。作為

4、一個發(fā)展中國家，我國運用了一套適合本國國情的城市垃圾細化方法，將其分為了：公共機構產生，居住生活產生，商業(yè)產生和建筑產生以及特殊產生等城市生活垃圾產生源頭。伴隨著社會城市化的飛速發(fā)展，我國的城市生活垃圾問題也不斷銳化，引發(fā)了社會的討論、媒體的關注，這些城市生活垃圾不僅造成巨大的資源浪費，也會給生活環(huán)境造成難以預估的危害。 </p><p>　　二、對于我國城市生活垃圾污染防治立法的幾點看法 </p>

5、<p>　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行法律規(guī)定的城市生活垃圾污染防治的管理體系存在著巨大的缺陷 </p><p>　　現(xiàn)行體系對于我國目前的城市生活垃圾的防治工作帶來了許多不便，也就是說這些城市生活垃圾污染防治領域的相關法律和其它有關的法律法規(guī)存在著不足，主要表現(xiàn)為以下兩點： </p><p>　　1.政企不分：城市生活垃圾放置處理中的管理和服務工作均由政府機構承擔負責，也就是說，政府的環(huán)境衛(wèi)

6、生工作部門既是執(zhí)行監(jiān)督的管理者，同時也是負責清運、處理城市生活垃圾這些具體工作的服務者，也就造成“政企不分”的情況。 </p><p>　　2.沒有實行對于城市生活垃圾處理所相應的市場化收費。在我國，建設部是主管城市生活垃圾清運和處置的歸口部門，各個城市由市政府領導下的城建環(huán)衛(wèi)部門主管城市垃圾的收集、清運及處理。也就是說城市生活垃圾的收集、清運和處理要依賴于政府部門的經濟補貼和行政命令為實現(xiàn)前提。這樣一來，垃圾的

7、處理工作就沒有了體制上的動力，因為沒有經濟利益相關的推動，很難動員到企業(yè)自覺的對城市生活垃圾進行無害化、資源化的處理。在一些城市對于環(huán)境衛(wèi)生工作分為市、區(qū)、街道的三級管理體制，工作中的一切費用由政府買單，出現(xiàn)問題也是由政府負責?？梢哉f，這樣的體制將政府放在了一個兩難的尷尬境地，同時，不利于形成一個良好的監(jiān)督、競爭環(huán)境，也不利于整個城市環(huán)境衛(wèi)生工作的健康開展。 </p><p>　?。ǘ┏鞘猩罾臏p量化和資源

8、化不是立法的重點 </p><p>　　《固體廢物污染環(huán)境防治法》確立的基本原則之一就是把包括城市生活垃圾在內的固體廢物進行“減量化、資源化和無害化”。為了進一步的促進資源綜合利用，我國出臺了一系列的相關政策與相關法規(guī)，不得不說，因為這些法規(guī)的出現(xiàn)使我國的資源利用的綜合性有了更大的進步，同時，對于廢舊物的進一步回收、利用漸漸走向了產業(yè)化發(fā)展。 </p><p>　　但是，近年來，對于我國的

9、法制建程快步完善，市場經濟體制進一步發(fā)展的要求愈加迫切。一些關于環(huán)境資源綜合利用的立法不再適用于當下的綜合利用發(fā)展要求，不能保證資源的有效的科學合理利用，而且現(xiàn)有的立法大多是從經濟角度出發(fā)，而沒有從環(huán)境保護的角度來重視資源的綜合利用在城市生活垃圾污染防治中的作用，從目前來看，這些問題都需要盡快的解決。 </p><p>　?。ㄈ豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》的實施細則 </p><p>　　

10、國家對于城市生活垃圾的處理和防治工作有著較為系統(tǒng)的規(guī)定――《固體廢物污染環(huán)境防治法》和國務院頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》都是支持城市生活垃圾污染處理和防治工作的基礎所在。而有關部委也頒布了與城市生活垃圾防治有關的規(guī)定、章程，國內很多城市設立了一些具有地方性的環(huán)境衛(wèi)生管理工作條例。以上這些文件都是城市環(huán)境衛(wèi)生工作的基礎。但是，現(xiàn)實情況是現(xiàn)有的有關城市生活垃圾污染防治的立法基本上都是原則性規(guī)定，沒有做出比較細致的實施辦法與相關的法規(guī)

11、。 </p><p>　　所以，目前我國這些立法中的通病導致城市生活垃圾污染處理和防治缺乏一些程序性規(guī)定，這給垃圾污染的處理和防治工作造成了很大困難。 </p><p>　　三、對我國城市生活垃圾污染處理與防治防治相關立法完善的建議 </p><p>　?。ㄒ唬┙⒊鞘猩罾幚順I(yè)的市場化運作與市場經濟體制相適應的機制 </p><p>　

12、　要改變我國當前的政企合一的垃圾收費管理系統(tǒng)，建立起負荷市場經濟規(guī)律的垃圾處理收費制度，將當下的行政事業(yè)收費更改成經營性收費，相應的，收費的主體也轉變?yōu)槌鞘猩罾廴咎幚碓O施的那些擁有者與經營者，這將是我國城市生活垃圾污染防治法律體系的重要組成部分。 </p><p>　　同時要求環(huán)保部門進行監(jiān)督，形成一個環(huán)衛(wèi)部門管理，專業(yè)公司負責社會化服務的管理模式。而收費政策和收費價格及相關機制設定均由政府進行制定，這樣可

13、以平衡經營者和排污者的利益關系。那么，在征收這些費用的時候就要按照市場經濟的規(guī)律，放手社會資金進入城市生活垃圾污染處理與防治產業(yè)?？梢哉f，只有這樣對體制和機制雙向改革，將垃圾處理工作真正達到產業(yè)化，才是解決垃圾處理工作的根本路徑。 </p><p>　?。ǘ┦┬型顿Y權招標，引導社會資金進入城市生活垃圾污染處理與防治產業(yè) </p><p>　　政府可以把城市生活垃圾處理場的經營權與收益權用

14、政府的名義進行出讓，出臺一些優(yōu)惠政策以激勵更多的民營企業(yè)進入城市生活垃圾污染處理與預防這個領域，按照誰投資誰獲益的規(guī)則，使這些出資的企業(yè)變成這個行業(yè)中的主體，然后在約定的經營時間截止時，政府重新收回項目的經營權和收益權。這種模式被稱為是“BOT”模式，即B（Built）建設――O（Operate）運營――T（Transfer）移交。 　　在這種模式中，政府只對于企業(yè)的建設和運營起到監(jiān)督的作用，企業(yè)則是投資經營的主要角色，這樣的話就避免

15、了投資運營的風險，還可以保證工程的質量，確保排放達標。這種“BOT”的模式不僅僅開拓了環(huán)保投資的渠道，同時對于之前的政府投資環(huán)保設施的模式有了改觀，再有是對于環(huán)保設施的福利化運營模式的變化。可以說，“BOT”模式促進了城市生活垃圾處理防治行業(yè)走向市場，并且形成一個“政府參與、企業(yè)投資、市場運作、環(huán)保監(jiān)督”的管理體制。 </p><p>　　這樣，城市生活垃圾處理產業(yè)走上了一條健康發(fā)展之路，這種BOT模式，能為將來

16、我國的城市生活垃圾處理提供全新的思路，體現(xiàn)了“對企業(yè)有利，讓政府滿意、使百姓受益”的特點，也將成為人民群眾參與環(huán)保的有效途徑。值得注意的是，如果采用“BOT”模式，要改變原有垃圾處理場的運行機制，對現(xiàn)有的垃圾處理場所進行現(xiàn)代企業(yè)制度改造，在建立政府補貼和城市生活垃圾處理收費制度的前提下，將這些場所改成股份有限公司或者有限責任公司，再通過發(fā)行債券、股票上市、融資等方式吸引各種渠道的投資。 </p><p>　　（三

17、）配合《固體廢物污染環(huán)境防治法》制定出相關的實施細則和法規(guī) </p><p>　　按照我國目前城市生活垃圾處理防治工作的需要，應當盡快出臺一下幾條具體的相關法規(guī)： </p><p>　　1.《城市生活垃圾污染防治監(jiān)督處罰條例》?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第39條規(guī)定：“城市人民政府應當配套建設城市生活垃圾清掃、收集、貯存、運輸、處置設施”，第40條規(guī)定：“建設城市生活垃圾處置設施、場所，必

18、須符合國務院環(huán)境保護行政主管部門和國務院建設行政主管部門規(guī)定的環(huán)境保護和城市環(huán)境衛(wèi)生標準。”在《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》中沒有關于對城市生活垃圾處理防治設施的污染問題，但是這兩個法律法規(guī)是當前我國僅有的進行城市生活垃圾污染防治的條文，均沒有對生活垃圾處理處理作為污染源來進行法律控制，并且是制定的過于原則化，不利于具體操作。 </p><p>　　當前，我國多數(shù)城市發(fā)生的城市生活垃圾的污染事件均由于相關的處理能

19、力不足，水平略低以及管理不合理所造成的，包括像之前說的垃圾爆炸事故和垃圾滲濾液污染地下水導致人群患病等問題。因此為彌補上述兩條法律法規(guī)的缺陷和不足，必須要制定《城市生活垃圾污染防治監(jiān)督處罰條例》，切實把城市生活垃圾處理防治的處置設施當成重要污染來源進行監(jiān)控，并處理因為管理不妥而造成環(huán)境污染的單位或個人。 </p><p>　　2.《城市生活垃圾分類回收管理條例》?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第37條第2款規(guī)定：“城

20、市生活垃圾應當逐步做到分類收集、貯存、運輸和處置?！睂τ诿咳盏某鞘猩罾鶕湫再|構成的不同，及時進行分類清運，按要求做到日清日產，針對不用的垃圾采取不一樣的處理辦法，也利于通過分類收集的方式進行綜合利用。要達到城市垃圾減量化的目的，合理有效利用生活垃圾是一條主要的措施，能減輕環(huán)境污染，還節(jié)約了能源，這在國際上是廣為流行的，是對固體廢物實施全過程管理的關鍵環(huán)節(jié)。因此，要盡早制定實施《城市生活垃圾分類回收管理條例》，從節(jié)約資源、保護

21、環(huán)境的角度出發(fā)，再以法律的形式確立城市生活垃圾分類回收制度。 </p><p>　　3.《城市生活垃圾處理處置技術推廣條例》。當下我們國家了解一些國外的處理城市生活垃圾較為先進的技術，可是因為對于廢棄垃圾危害缺乏準確正確的認識，導致沒有對國外先進的垃圾處理技術給予足夠的關注，而這一點直接影響了我們采用什么樣的垃圾處理技術。另外，單純的某種先進技術并不是垃圾處理的唯一出路，準備采取哪一種垃圾處理技術需要依照所運行的

22、企業(yè)按照各個不同的區(qū)域和城市不同的發(fā)展情況及不同的垃圾成分所決定的。例如，有些城市自身電力資源充足，但是采用投資較大的垃圾發(fā)電，甚至還要政府補貼相應的入網電價，造成了實際的資源浪費。前文說到，因為我們國家的實際情況與國外并不相同，無論是生活習慣或是垃圾成分都不相同，這就要求我們不能照搬國外的垃圾處理技術和模式，否則可能不僅不會達到我們的需求甚至會增加處理成本。產生項目投資的浪費，給政府和企業(yè)帶來不必要的負擔。 </p>&

23、lt;p>　　而因為我國目前的城市生活垃圾的處理設施和填埋場的建設進入了一個高峰期，目前所存在的問題較為突出，那我們應該從基本的國情為出發(fā)點，按照城市的發(fā)展水平和垃圾處理的迫切性作為基礎，參考政府各級部門和城市居民對于生活垃圾處理費用的接受力在這些問題的基礎上自主研發(fā)生活垃圾處理技術。 </p><p>　　首要任務是建立起一個完整的技術體系，目前僅有建設部、國家環(huán)境保護總局、科學技術部聯(lián)合頒布的《城市生活

24、垃圾處理及污染防治技術政策》，以至于很多企業(yè)單位在進行垃圾處理場所建設時常常不假思索的照搬一些歐美國家的技術要求，還有甚者想當然的按照自身理解開展設計，進行建設。再者，因為對于廢物垃圾處理技術更深層次研究的短缺，以至于較多相關產業(yè)的發(fā)展缺乏先進、科學的技術給予支持。綜上可知，目前我國的垃圾處理技術研究發(fā)展落后，能夠進行研發(fā)的機構也很少，根本無法支持目前我們城市生活垃圾處理產業(yè)化的目標。所以，制定《城市生活垃圾處理處置技術推廣條例》用以促

25、進科研單位根據我國目前基本情況開展相應的垃圾處理技術研究，以推動城市生活垃圾處理產業(yè)化進程?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第7條規(guī)定：“國家鼓勵、支持固體廢物污染環(huán)境防治的科學研究、技術開發(fā)，推廣先進的防治技術和普及固體廢物污染環(huán)境防治的科學知識?！贝藯l規(guī)定對于推進城市垃圾處理技術研究工作意義非凡。 </p><p>　　（四）城市生活垃圾污染防治工作的相關法律法規(guī)及相關條文的進一步完善 </p>&l

26、t;p>　　根據《固體廢物污染環(huán)境防治法》第10條、《中華人民共和國環(huán)境保護法》第7條的規(guī)定，國務院環(huán)境保護行政主管部門與縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門是全國和各地的，包括城市生活垃圾污染防治在內的環(huán)境保護工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門。但是，在國務院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第22條規(guī)定中，并沒有找到環(huán)境保護行政主管部門需要發(fā)揮的職能作用，所以，需要對于第22條中的有關部分做修改。 　　同時，在對《固體廢物污染環(huán)境防治法》進

27、行修訂時，需要對于縣、區(qū)級以上政府和各個相關的職能部門在城市生活垃圾污染防治方面的職能、責任具體化；修訂《大氣污染防治法》和《水污染防治法》時需要增加關于防治城市生活垃圾所產生的大氣污染、水污染的有關責任條款。另外，《刑法》第338條的規(guī)定中應當進一步明確提出對于違反了城市生活垃圾環(huán)境管理相關法律法規(guī)并且產生了重大財產損失或者導致了人員傷亡的，應該追求其法律責任。也就是說，應該使違法者被《刑法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《水污染防治法

28、》等相關系列法律、法規(guī)的監(jiān)控，以保證城市生活垃圾處理防治領域的違法行為得到控制。 </p><p>　?。ㄎ澹娀O(jiān)督管理，發(fā)揮政府的職能作用 </p><p>　　加大對城市生活垃圾處理的相關法律法規(guī)宣傳，以提高整個社會和人民的環(huán)保意識，使得這些法律法規(guī)能夠得到有效實施，并且確保城市生活垃圾污染處理防治工作的開展。但是，從當前情況看，屢有發(fā)生的外商想我國出口“洋垃圾”的事件，就凸顯出我國

29、在城市生活垃圾污染防治立法、相關法律實施等方面的落后。要解決這一問題，首先就要建立健全城市生活垃圾污染防治的監(jiān)管機構，加大能力建設，建立一個廉潔、高效的環(huán)保執(zhí)法體系，保證能夠進行各項法律法規(guī)的實施。近年來，環(huán)境保護管理部門的地位不斷上升，黨和國家對環(huán)境保護事業(yè)相當重視，伴隨著環(huán)境保護相關行政機構及體制的漸漸完善，我國的垃圾污染防治工作也進入了一個更高的水平。另外，提高整個環(huán)境保護部門的相關執(zhí)法與行政人員的整體業(yè)務素質與政治覺悟，確保他們

30、能夠廉潔、公正并且高效的開展工作。再次，形成更為高效的行政執(zhí)法監(jiān)督機制，真正發(fā)揮建設主管部門、環(huán)境保護部門、城市環(huán)衛(wèi)部門的職責。第四，明確對于城市生活垃圾的收集、運輸和處置各個步驟的職責與任務，將強執(zhí)法，以實現(xiàn)城市生活垃圾的安全處置。將固體廢物處置與綜合利用作為歷年的城市環(huán)境綜合整治考核的指標，以此來推動包括城市生活垃圾在內的固體廢</p><p>　　另外，城市生活垃圾污染防治這項事業(yè)與每一個公民息息相關的，只

31、有靠每一個公民的身體力行，各項法律法規(guī)才能得到真正的實施。這就要求公民具有良好的教育、了解自己在環(huán)境污染防治中應盡的責任和義務、選擇正確的生活方式，這才是創(chuàng)造良好環(huán)境管理方式的基礎所在。特別是當下，我國的城市生活垃圾處理防治技術并不發(fā)達，相應資金投入還有短缺的情況下，民眾的積極參與和支持更加珍貴和重要，可以說直接影響了該行業(yè)的整個前景。因此，我們應當采取多種宣傳途徑，針對目前公民整體環(huán)保意識不強，公共道德觀念較弱的情況，聯(lián)系城市生活垃圾

32、處理的一些方法、制度與措施，開陣環(huán)保知識的普及與教育工作，以提高公民的法制觀和道德水準。比如，開展社區(qū)組織居民定期參加垃圾管理工作，并建立起社區(qū)垃圾監(jiān)督機制，定期公布垃圾收集、清運、處置等經費的支出報表，使得社區(qū)居民正確對垃圾分類，及時繳納費用。 </p><p>　　總之，只有我們每一個人從自己的身邊事做起，才會有良好的公共環(huán)境秩序形成，我們才能夠擁有一個好的環(huán)境，好的生活和未來。 </p>&l