大都市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制探析

1、<p>　　大都市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制探析</p><p>　　摘 要 城市是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是一個(gè)地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的中心。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)以驚人地速度推動(dòng)著城市化的進(jìn)程，小城市在向中等城市擴(kuò)展，大中城市逐漸發(fā)展成為大都市，各種資源和人口集聚，給大都市的生存和發(fā)展帶來(lái)了前所未有的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。為大都市遭遇風(fēng)險(xiǎn)或突發(fā)緊急事件時(shí)提供一種應(yīng)對(duì)機(jī)制，即應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制非常必要。 </p>&

2、lt;p>　　關(guān)鍵詞 大都市 突發(fā)事件 應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制 </p><p>　　作者簡(jiǎn)介：劉羽露，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院2011級(jí)行政管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向：應(yīng)急管理。 </p><p>　　中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-0592（2014）02-205-02 </p><p>　　當(dāng)你在繁華的大都市享受著幸福生活的時(shí)候

3、，如果災(zāi)害或?yàn)?zāi)難突然降臨，你將如何應(yīng)對(duì)？我國(guó)是世界上災(zāi)害發(fā)生頻率最高、災(zāi)害種類(lèi)最多、災(zāi)害破壞最嚴(yán)重的國(guó)家之一。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，各種突發(fā)事件或?yàn)?zāi)害事件不斷發(fā)生，亟需構(gòu)建一個(gè)有效的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急體系，大都市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。 </p><p>　　一、大都市配備應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的必要性 </p><p>　?。ㄒ唬┐蠖际酗L(fēng)險(xiǎn)管理需要應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的支撐 </p><p

4、>　　1.全球化風(fēng)險(xiǎn)加速城市危險(xiǎn)的發(fā)生。隨著全球化進(jìn)程的加速，風(fēng)險(xiǎn)也在加劇。吉登斯在《失控的世界》一書(shū)中認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)指的是在與將來(lái)可能性關(guān)系中被評(píng)價(jià)的危險(xiǎn)程度，可知風(fēng)險(xiǎn)與可能性和不確定性的概念是分不開(kāi)的。當(dāng)今社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)大多是被人為制造出來(lái)的，比如與全球變暖有關(guān)的環(huán)境問(wèn)題所引發(fā)的一系列自然災(zāi)害，海嘯、地震、霧霾、極端天氣……表面看來(lái)是天災(zāi)，其中并不乏人禍?？梢?jiàn)，全球化給城市帶來(lái)的危險(xiǎn)不言而喻。 </p><p>

5、　　2.大都市人口流動(dòng)給城市增加了危險(xiǎn)性。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，人口流動(dòng)相當(dāng)頻繁，從每年的春運(yùn)中可見(jiàn)一斑。大規(guī)模的人口流動(dòng)，必然會(huì)給城市的發(fā)展造成一定的阻礙并誘發(fā)危險(xiǎn)的發(fā)生。比如目前大規(guī)模的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，由于在城市中缺乏一定的社會(huì)保障或遭遇不平等的待遇，很容易引發(fā)他們的憤怒之情，嚴(yán)重的可能會(huì)產(chǎn)生群體性事件，嚴(yán)重影響社會(huì)治安和穩(wěn)定。 </p><p>　　3.城市的防災(zāi)體系、防災(zāi)設(shè)施跟不上城市建設(shè)的腳步。我國(guó)原有的

6、應(yīng)急工作基礎(chǔ)非常薄弱；信息管理系統(tǒng)落后，普遍存在信息分散和部門(mén)壟斷，缺乏快捷有效的溝通渠道；我國(guó)的公共服務(wù)體系薄弱，很難應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的沖擊。 </p><p>　　（二）政府職能轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了部門(mén)機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)可能性 </p><p>　　1.政府職能轉(zhuǎn)變，全能型政府改革，需要落實(shí)到基層部門(mén)。黨的十八大提出行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。而深化行政體制改革的核心和關(guān)鍵就是轉(zhuǎn)變

7、政府職能。在改革過(guò)程中，使政府結(jié)構(gòu)逐漸趨于合理，權(quán)責(zé)關(guān)系逐漸明確，部門(mén)體系逐漸完善。只有基層部門(mén)的職責(zé)明確了，才能具備應(yīng)對(duì)危機(jī)的基本能力。 </p><p>　　2.街道社區(qū)功能不齊全，滿(mǎn)足不了突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，需要成立專(zhuān)門(mén)的社區(qū)緊急事態(tài)應(yīng)對(duì)小組。目前我國(guó)的街道社區(qū)等自治組織的發(fā)展還很不完善，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的部門(mén)去管理突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)事宜。當(dāng)災(zāi)難發(fā)生時(shí)，基本是以家庭為單位，各自逃生，缺乏組織，這樣會(huì)嚴(yán)重影響救災(zāi)效率，不能有

8、效地降低損失拯救民眾生命。 </p><p>　　3.條塊分割式的運(yùn)行模式不適合現(xiàn)階段的發(fā)展。我國(guó)基本上是沿用“條塊”方式將突發(fā)事件的管理交由相應(yīng)的地方政府、職能部門(mén)去承擔(dān)，這樣造成的后果就是縱向聯(lián)系比較強(qiáng)，而橫向合作不足。一旦突發(fā)事件降臨，各部門(mén)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的敏捷性差，資源共享度低，造成人力財(cái)力的浪費(fèi)，極度不適合應(yīng)對(duì)緊急的大規(guī)模的突發(fā)事件。 </p><p>　　二、現(xiàn)階段有效運(yùn)行應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)

9、制存在的問(wèn)題 </p><p>　　（一）應(yīng)急法制建設(shè)缺失，政策制度有待完善 </p><p>　　1.在立法和法律地位方面，我國(guó)在2007年頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，是我國(guó)的第一部應(yīng)急救援法律，它針對(duì)突發(fā)事件的生命周期做出了應(yīng)急管理的詳細(xì)規(guī)定。但是仔細(xì)通讀整部法律，發(fā)現(xiàn)該法并沒(méi)有提及應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的問(wèn)題，對(duì)于地方政府參與應(yīng)急管理的權(quán)限也沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。 </p>&

10、lt;p>　　2.在政策的靈活度與普適性方面，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，有些政府的反應(yīng)能力不敢恭維，很多政府部門(mén)普遍選擇隱瞞事實(shí)真相，貽誤最佳應(yīng)對(duì)時(shí)機(jī)。應(yīng)急法律規(guī)范執(zhí)行不到位、執(zhí)法監(jiān)管存在漏洞。由于很多法律規(guī)定的操作性不強(qiáng)，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致在執(zhí)法中出現(xiàn)一系列的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、行政不作為、難獲救濟(jì)等。 </p><p>　?。ǘ┱毮芙缦薏幻?，組織結(jié)構(gòu)過(guò)于僵化 </p>

11、<p>　　1.政府部門(mén)與部門(mén)之間。部門(mén)之間極易形成管理壁壘，阻礙部門(mén)合作，難以形成應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的合力。部門(mén)壁壘導(dǎo)致日常管理中缺乏部門(mén)間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。部門(mén)各自為政，自?huà)唛T(mén)前雪的現(xiàn)象是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的大忌，有的地方在應(yīng)急指揮決策會(huì)議上甚至還出現(xiàn)部門(mén)相互指責(zé)對(duì)方應(yīng)該承擔(dān)事件責(zé)任的現(xiàn)象，而非聯(lián)合起來(lái)積極尋找有效應(yīng)對(duì)措施和協(xié)同作戰(zhàn)。 </p><p>　　2.不同區(qū)域政府之間。區(qū)域政府之間存在的地域分割造成應(yīng)急聯(lián)

12、動(dòng)協(xié)作障礙，嚴(yán)重制約協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的應(yīng)對(duì)局面。目前突發(fā)事件的影響往往超出一定的行政區(qū)域，涉及到兩個(gè)甚至兩個(gè)以上的同級(jí)行政區(qū)域，區(qū)域之間政府的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)將極大影響突發(fā)事件的處置效果。當(dāng)前，區(qū)域之間政府（縣際、市際、省際）的協(xié)作非常薄弱是一個(gè)非常突出的問(wèn)題。 </p><p>　?。ㄈ┬畔贤ㄇ啦粫常Y源整合能力不強(qiáng) </p><p>　　1.信息傳遞問(wèn)題。在我國(guó)，危機(jī)信息基本遵循“條塊關(guān)系”的行

13、政結(jié)構(gòu)，按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—縣—市—省—中央”五個(gè)層級(jí)逐級(jí)上報(bào)，各種危機(jī)應(yīng)對(duì)的指令、措施、資金、物資等則隨后逐級(jí)下發(fā)，這種信息傳遞渠道存在層級(jí)過(guò)多、經(jīng)手部門(mén)過(guò)多的弊端，一方面降低信息傳輸?shù)乃俣龋硪环矫?，層?jí)過(guò)多、部門(mén)過(guò)多的傳輸環(huán)節(jié)又加大了區(qū)域之間和部門(mén)之間進(jìn)行聯(lián)動(dòng)協(xié)作的難度。 </p><p>　　2.資源整合問(wèn)題。每個(gè)城市的能力是有限的，單靠本地有限的應(yīng)急資源無(wú)法有效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，需要對(duì)應(yīng)急資源進(jìn)行整合，有效利用

14、周邊地區(qū)的應(yīng)急資源應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。當(dāng)重大突發(fā)事件超過(guò)當(dāng)?shù)卣膽?yīng)對(duì)能力，如果僅僅依靠上級(jí)政府或國(guó)家進(jìn)行應(yīng)對(duì)，無(wú)論專(zhuān)業(yè)救援人員的調(diào)集還是應(yīng)急物資的調(diào)配都需要一定的時(shí)間，很容易錯(cuò)過(guò)最佳應(yīng)急救援時(shí)機(jī)，造成更大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。進(jìn)行資源有效整合后能夠快速?gòu)闹苓叺貐^(qū)調(diào)集人力和物力，不僅縮短了應(yīng)急資源的到達(dá)時(shí)間，而且也將大大提高突發(fā)事件應(yīng)急處置的效率。 　?。ㄋ模?yīng)急聯(lián)動(dòng)理念落后，合作參與意識(shí)不高 </p><p>　　

15、1.公眾不知道什么是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。我國(guó)的許多城市已經(jīng)建立起比較完備的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但是說(shuō)起應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，許多普通市民可能并不十分了解。所謂應(yīng)急就是針對(duì)各類(lèi)緊急、突發(fā)事件所采取的應(yīng)對(duì)策略和緊急行動(dòng)。所謂聯(lián)動(dòng)就是指多個(gè)相關(guān)部門(mén)的聯(lián)合行動(dòng)。 </p><p>　　2.領(lǐng)導(dǎo)不重視，輕防御。當(dāng)前，一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)建立健全應(yīng)對(duì)危機(jī)機(jī)制的意義認(rèn)識(shí)還不夠深刻，普遍抱有僥幸心理，認(rèn)為本地出現(xiàn)重大自然災(zāi)害、突發(fā)事件和生產(chǎn)責(zé)任事故的概率

16、不大，因而不愿在這方面早投入、多投入。有的認(rèn)為這種工作對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)作用不大，更因資金缺乏，產(chǎn)生畏難情緒。他們認(rèn)為重預(yù)防這樣的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有必要設(shè)立，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)政府在突發(fā)公共事件發(fā)生后的作為，在日常管理中不重視加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)防制度建設(shè)，往往喪失了將突發(fā)公共事件化解于萌芽階段的最佳時(shí)機(jī)。 </p><p>　　3.相關(guān)部門(mén)間合作意識(shí)，與民眾、社會(huì)組織的合作意識(shí)不高。有些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)有關(guān)政府職能部門(mén)和社會(huì)組織的協(xié)調(diào)督促

17、不夠，致使有關(guān)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的職能部門(mén)缺乏全局意識(shí)，不重視與其他部門(mén)配合，以至于出現(xiàn)了“應(yīng)而不急，聯(lián)而不動(dòng)”的局面。與民眾和社會(huì)組織的合作意識(shí)更是淡薄，忽略了民眾和社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)的作用。 </p><p>　　三、完善大都市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建議與對(duì)策 </p><p>　?。ㄒ唬┙∪珣?yīng)急管理法律體系，編制應(yīng)急救援預(yù)案 </p><p>　　1.完備的公共應(yīng)急法律體

18、系應(yīng)該由憲法中的緊急條款為核心，以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為主干，另外還包括單行的部門(mén)應(yīng)急法、部門(mén)應(yīng)急法的實(shí)施細(xì)則及針對(duì)某一獨(dú)立環(huán)節(jié)的特別立法等，由此構(gòu)成一個(gè)完整的體系。增強(qiáng)應(yīng)急法律的可操作性，制定具體的實(shí)施細(xì)則、辦法，尤其是制定緊急行政程序法律規(guī)范。 </p><p>　　2.應(yīng)急救援預(yù)案的編制。為了建立完善的應(yīng)急救援體系，各地需要成立應(yīng)急求援預(yù)案編制工作組，在《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)本地化的各項(xiàng)應(yīng)

19、急求援預(yù)案的編制工作。組織各方面的專(zhuān)家，對(duì)本市可能的突發(fā)事件進(jìn)行全面評(píng)估和分級(jí)，對(duì)全市應(yīng)急求援資源的分布、構(gòu)成和適應(yīng)性進(jìn)行評(píng)估，編制緊急事件應(yīng)急救援體系建設(shè)規(guī)劃，組織各方面專(zhuān)家編制事故應(yīng)急救援預(yù)案。 </p><p>　?。ǘ┙⑿畔⒙?lián)動(dòng)中心以配合應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行 </p><p>　　建立統(tǒng)一的綜合性信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)和信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)危機(jī)信息的整合。構(gòu)建綜合性的信息中心平臺(tái)和常設(shè)性的會(huì)

20、議機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)信息進(jìn)行整合和綜合使用的力度，同時(shí)對(duì)當(dāng)前的信息管理進(jìn)行功能升級(jí)，突破僅僅限于隱患危害數(shù)據(jù)的收集和整理的層次，建設(shè)一個(gè)涵蓋緊急事務(wù)管理信息、地理信息、人力資源信息、后勤信息、綜合性的救災(zāi)資金管理信息等在內(nèi)的危機(jī)信息管理體系，使災(zāi)害管理信息囊括災(zāi)情信息、救助條件、救助物資、救助人員、救助手段等各方面，為危機(jī)決策和應(yīng)急處置與救援工作提供信息支撐。 </p><p>　　（三）構(gòu)建大都市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)化模型

21、</p><p>　　在現(xiàn)有應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系的基礎(chǔ)上，以政府組織機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，并把區(qū)域內(nèi)所有非營(yíng)利組織、企業(yè)組織、社會(huì)公民納入其中，涵蓋區(qū)域內(nèi)各種力量的整合，實(shí)現(xiàn)地理空間上的跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)、政府組織中的跨部門(mén)協(xié)作的應(yīng)急聯(lián)合行動(dòng)的功能網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)主體作為地位與權(quán)力彼此平等的行動(dòng)主體，在明確各自具體角色以及法律責(zé)任的基礎(chǔ)上，遵照統(tǒng)一的行動(dòng)框架，針對(duì)區(qū)域內(nèi)任何地點(diǎn)發(fā)生的任何類(lèi)型的突發(fā)事件，全過(guò)程參與，在各司其職、各負(fù)其責(zé)

22、、各避其險(xiǎn)中自動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同應(yīng)對(duì)、協(xié)同應(yīng)急的整體應(yīng)對(duì)格局。 </p><p>　?。ㄋ模┥罨瘧?yīng)急聯(lián)動(dòng)理念，培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)應(yīng)急人才 </p><p>　　相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)應(yīng)急管理人才嚴(yán)重不足。建立應(yīng)急管理人力資源共享體系，不僅在常態(tài)管理中發(fā)揮中心地區(qū)應(yīng)急管理人才的優(yōu)勢(shì)，還應(yīng)通過(guò)工作交流和人才培訓(xùn)，提高區(qū)域應(yīng)急管理整體水平。同時(shí)，為了有效利用區(qū)域應(yīng)急管理人力資源，確保突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，迅速、高效、有

23、序地實(shí)施應(yīng)急救援和處置工作，可以將常態(tài)管理時(shí)分散于各地的應(yīng)急管理人員按照快速處置和應(yīng)急管理要求編制若干個(gè)處置小組，緊急狀態(tài)下，按照各自事先規(guī)劃好的工作職責(zé)，進(jìn)行有序應(yīng)對(duì)。 </p><p>　　綜上所述，我國(guó)的大都市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的進(jìn)一步完善還有很長(zhǎng)一段路要走，但隨著組織結(jié)構(gòu)的不斷完善，信息共享機(jī)制的建立以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的實(shí)踐增多，今后在突發(fā)事件應(yīng)急管理方面會(huì)日漸成熟，為市民營(yíng)造一個(gè)安全的生活環(huán)境。 </p&

24、gt;<p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1][英]安東尼·吉登斯著.周紅云譯.失控的世界.南昌：江西人民出版社.2001. </p><p>　　[2]汪偉全.突發(fā)事件區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究.探索與爭(zhēng)鳴.2012（3）. </p><p>　　[3]黃小用.構(gòu)建危機(jī)應(yīng)對(duì)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制的思考.中國(guó)