公共管理學(xué)復(fù)習(xí)課件

1、公共管理學(xué),,公共管理學(xué)核心內(nèi)容,,起點與終點,公共產(chǎn)品,公共管理,公共利益,,主體客體,基本特性,基本區(qū)別,主要內(nèi)容,,兩個途徑,,,公共政策,治理工具,三種力量,公權(quán),社會,市場,四個保障,領(lǐng)導(dǎo)能力,人力資源,公共財政,績效管理,,,政府,NGO,企業(yè),公共企業(yè),公共部門,體制變革,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,第一講 公共管理學(xué)：概念、框架與體系,一、相關(guān)概念解析二、公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑三、公

2、共管理學(xué)研究內(nèi)容與框架體系,一、相關(guān)概念解析（一）行政管理、公共管理、公共行政 1. 行政管理（1）何為行政？行政的必要性？ 政治是立法團體和其他政策制定集團專有的活動，行政是行政官員執(zhí)行法律和政策的專有活動。 ——威爾遜 在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能。政治是國家意志的表達，而行政

3、是國家意志的執(zhí)行。 ——古德諾,2. 公共管理（1）何為公共？ “共同的，共有的”。區(qū)別于私有 公共利益 公共物品 公共與政府的關(guān)聯(lián)？（2）何為公共管理 公共管理（public management)是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服

4、務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。,公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域,公共領(lǐng)域是一個相對概念，對于個人來說，家庭是公共領(lǐng)域，對于家庭來說，社區(qū)是公共領(lǐng)域，對于社區(qū)來說，國家是公共領(lǐng)域，對于國家來說，全球是公共領(lǐng)域通常說的公共領(lǐng)域是以國家為參照系,二、公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑,1、公共產(chǎn)品為什么需要公共產(chǎn)品？公共產(chǎn)品同私人產(chǎn)品一樣，能夠滿足人們的某種需要，有時這種需要是一種必須品如何判斷一個物品的公共屬性？,公共產(chǎn)品的定義

5、公共產(chǎn)品是指用于滿足社會公共消費需要的物品、勞務(wù)或服務(wù)，是具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。,公共產(chǎn)品的類型 純公共物品：國防、外交、法律等 準公共物品：能源、交通、通信、教育等 有形公共物品：各類公共設(shè)施等 無形公共物品：法律、政策、制度等 全國性的公共物品：國防、外交、憲法等 地方性的公共物品：城市基礎(chǔ)設(shè)施、地方法規(guī)等,,,,公共政策：

6、 公共管理的最主要途徑。社會公共權(quán)威為公正的分配社會的價值和資源，平衡各方面的利益，按照一定的程序和方法，制定出解決問題的行為規(guī)范、行動指南和準則，并加以實施和落實，從而維護社會秩序，促進社會的協(xié)調(diào)發(fā)展的活動和過程。,公共政策與公共管理的關(guān)系,1、公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。2、公共政策具有一定的公共管理職能。雖然公共政策不實施具體管理行為。3、公共管理是實現(xiàn)公共政策的基本途徑。4、公共管理行為

7、與相關(guān)公共政策在某些層面上是合二為一的。,（二）公共管理的研究途徑 依管理學(xué)家波茲曼（Bozeman）的觀點，盡管研究公共管理的途徑及理念有差異，但就概念的演進而言，大致可分為兩種研究途徑，即公共政策途徑（Public Policy Approach，簡稱P途徑）以及企業(yè)管理途徑（Business Approach，簡稱B途徑）。二者的共同點：組織外部定向(即關(guān)心行政機構(gòu)以外的東西)，強調(diào)政治因素在管理中的作用；重視規(guī)范研究并

8、關(guān)心改善管理績效，主張從經(jīng)驗中學(xué)習(xí)尤其是偏愛案例分析方法。,第三節(jié) 公共管理學(xué)的理論基礎(chǔ),一、經(jīng)濟學(xué)理論(新公共管理）1、公共選擇理論（政府失敗理論）2、委托——代理人理論3、信息不對稱理論4、交易費用理論,二、工商管理學(xué)理論1、泰勒的“科學(xué)管理”2、韋伯的“官僚制理論”3、巴納德的“組織管理”4、德魯克的“目標管理”其他比較有影響的管理學(xué)家還有：法約爾、馬斯洛、錢德勒、沙因、韋爾奇等人。其他比較有影響的工

9、商管理理論還有：激勵理論、質(zhì)量管理、學(xué)習(xí)型組織、流程再造等。,第二章 公共管理的理論發(fā)展,人類文明發(fā)展史及社會制度變遷公共管理學(xué)的理論淵源公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程新公共管理,二、公共管理學(xué)的理論淵源,,公共選擇理論,政府失敗論,代理理論和交易費用理論,企業(yè)再造理論,虛擬企業(yè),學(xué)習(xí)型組織,,,,（一）管理理論1、古典學(xué)派理論(20世紀初至30年代 ) 古典學(xué)派的研究出發(fā)點和目的：是“效率和經(jīng)濟”，注重行政程序、組織結(jié)構(gòu)和行政原

10、理的研究，研究著重于規(guī)劃、組織、人事、指揮和控制這些管理功能。古典學(xué)派有三個人物值得一提：一是泰勒；二是法約爾；三是韋伯管理主義對公共管理學(xué)的一個重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它所包含的一系列原則，既可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。,2、行為學(xué)派理論（20世紀30年代興起，60年代流行）“社會人”假設(shè)；非正式組織3、決策學(xué)派理論（六十年代至今 ）西蒙的管理即決策、決策理性有限；林德布洛姆漸進的決策理論；

11、埃佐尼決策的綜視模式（混合掃描模式）4、系統(tǒng)學(xué)派理論組織協(xié)作系統(tǒng)，三要素；生態(tài)理論與權(quán)變理論,公共管理時期（1980年至今）80年代中后期,英美等國的新公共管理運動突破了傳統(tǒng)行政學(xué)的學(xué)科界限在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的基礎(chǔ)上，擴大了研究的領(lǐng)域和主題更多地從經(jīng)濟學(xué)的途徑研究公共管理尤其是政府管理問題,（三）當代經(jīng)濟學(xué)理論,1、公共選擇理論產(chǎn)生年代：20世紀40年代末代表人物：詹姆斯·布坎南基本假設(shè)：經(jīng)濟

12、人就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機制,2、政府失敗理論是公共選擇理論的一個核心問題市場解決不好的問題，政府不一定能解決得好是指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達不到預(yù)期的目的這樣一些情況。,四、新公共管理,“新公共管理”一般是

13、指20世紀80年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實踐模式，主要是來自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于行政改革的理論設(shè)想，以及近20年來經(jīng)合組織國家行政改革具體做法的理論概括。,自70年代末以來，整個西方世界似乎進入了重大行政改革的時代。而且，這些改革顯然也展示了一些共同的特征。它們都趨向于管理改革。走向新公共管理的趨勢不僅在美、英和其他歐洲國家的行政中是明顯的，而且在南半球的澳大利亞、新西蘭等西方國家也是如此

14、。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）關(guān)于行政趨勢的報告證實，大多數(shù)發(fā)展都指向同一方向，即引進公共管理的思想、模式和技術(shù)，也就是說，在公共管理中，采納商業(yè)管理技術(shù)、以更多的服務(wù)和顧客為取向，引進競爭這樣的市場機制。,第三章 公共組織,第一節(jié) 公共組織概述一、組織（一）組織的含義 組織是人們?yōu)榱诉_成共同的目標，按照特定的結(jié)構(gòu)方式和活動規(guī)律結(jié)合起來的開放性的、動態(tài)的人類共同體。組織的內(nèi)涵： 組織是具有一致性目標的人們依照一定

15、的原則所建構(gòu)起來的相互協(xié)作、并具有一定邊界的社會群體。,二、公共組織,（一）公共組織的含義 公共組織是指不以營利為目的，以追求公共利益為 其價值取向，以協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、提供公共服務(wù)、 管理公共事務(wù)、維護公共秩序為基本職能的組織， 它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負 有公共責(zé)任。 政府行政組織是最重要的公共組織。 公共利益是公共組織發(fā)展的邏輯起點和終點， 公共性是公共組織的本質(zhì)。,,（二）從以下幾點理解公共組

16、織：第一，公共組織以管理國家和社會公共事務(wù)，維護和實現(xiàn)公共利益為基本職責(zé)。第二，公共組織在組織生產(chǎn)和提供社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程中，不以營利為目的。第三，公共組織通過行使公共權(quán)力來管理公共事務(wù)。第四，公共組織具有特定的地域性。,（三）公共組織的構(gòu)成要素 1、組織人員。（組織的活的靈魂） 2、物質(zhì)因素。（組織存在的載體）3、職能目標。 (組織存續(xù)的基礎(chǔ)）4、機構(gòu)設(shè)置。（組織的內(nèi)部分工) 5、職位設(shè)置。（組織運行的保證）

17、6、權(quán)責(zé)劃分。（組織內(nèi)部關(guān)系的劃分）7、法制規(guī)范。（組織行使權(quán)力的保證） 8、技術(shù)和信息。（組織運作的方式）,1．以增進公共利益為目標 2．公共組織的活動受法律的明確限制并具有權(quán)威性 3．公共組織受到高度的公共監(jiān)督 4．公共組織的活動具有政治性 5．公共組織的目標形式上清楚但實際中模糊，且行為績效評估比較困難 6．公共組織具有一定的獨占性,（四）公共組織的特征,三、公共組織的結(jié)構(gòu),（一）公共組織結(jié)構(gòu),就是指公共組織各構(gòu)成要

18、素的排列組合形式。是公共組織內(nèi)部各部分、各要素之間的相互關(guān)系，它表現(xiàn)為公共組織各部分之間相互關(guān)系的一種模式，它決定工作任務(wù)如何分配，如何進行分工協(xié)作，它是執(zhí)行公共管理職能的基本體制。公共組織結(jié)構(gòu)在整個公共管理系統(tǒng)中起框架支撐作用，管理系統(tǒng)中的人流、物流、信息流，都要通過它進行有效的溝通。,（四）公共組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ),分工是公共組織結(jié)構(gòu)建立的基礎(chǔ)。在當今高度復(fù)雜的公共組織中，高度的分工和專業(yè)化程度加深，使得公共組織結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜。在通常的

19、組織結(jié)構(gòu)中分化表現(xiàn)為兩個方面，即垂直分化亦稱層級化，水平分化亦稱部門化，二者的結(jié)合構(gòu)成公共組織的結(jié)構(gòu)。1、垂直分化——層級化 行政組織結(jié)構(gòu)的層級化是行政組織內(nèi)部各級政府上下級之間、職能部門的上下級之間的機構(gòu)、職位、人員的配備和責(zé)任、權(quán)力、工作程序的等級劃分，也稱之為行政組織的縱向結(jié)構(gòu)。,2、公共組織結(jié)構(gòu)的橫向分化——分部化 垂直的分化形成了管理層級，水平的分化則界定了組織機構(gòu)的基本部門。組織結(jié)構(gòu)的部門化，亦稱分部化，是

20、指同級部門之間水平分工的構(gòu)成形式。每一部門，按其組織目標、工作性質(zhì)、權(quán)責(zé)區(qū)分而劃分若干個平行的職能部門，這種劃分是對組織職能目標的分解，同時也是一種行政分權(quán)。 公共組織結(jié)構(gòu)的部門化是公共組織的一種水平擴張，是按一定的依據(jù)將行政活動類歸到一定部門和單位的過程。,（六）公共組織結(jié)構(gòu)的一般類型,根據(jù)權(quán)力或職能的分配方式,一般的公共組織結(jié)構(gòu)主要有:直線式結(jié)構(gòu)、職能式結(jié)構(gòu)、直線-職能式結(jié)構(gòu)、矩陣式結(jié)構(gòu)、事業(yè)部式結(jié)構(gòu)等幾種類型。,幾種常見的組織結(jié)構(gòu)

21、模式,四、公共組織的類型,公共組織本身是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，雖然在其本質(zhì)上都是以增進公共利益作為目標，但各自由于所依靠的資源（權(quán)力）、在社會中所處的地位、具體的組織目標并不完全相同，以及其行為方式也不完全一致，因而公共組織就具有了不同的類型。 以公共組織是否擁有行政權(quán)力以及這一權(quán)力的大小來進行劃分，相對其他標準而言，更能反映出公共組織的本質(zhì)特征，以及不同類型公共組織的活動特點。按此標準進行劃分，公共組織主要可以分為政府組織、非營

22、利組織和準政府組織。,政府有廣義和狹義之分 廣義的政府是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的組織，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機構(gòu)體系。在廣義層面，政府組織包括立法機關(guān)、司法機關(guān)與行政機關(guān)。立法機關(guān)負責(zé)制定法律，行政機關(guān)負責(zé)執(zhí)行法律，司法機關(guān)負責(zé)運用法律審判案件。 狹義的政府是指國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，即國家行政機關(guān)。作為公共管理核心主體的政府，是狹義的政府。,1．政府組織,非營利組織的含義是：非營利組織是以增進社

23、會公共利益為組織目標，且是非官方的，即組織本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。與政府組織相比，非營利組織的最大特點是非強制性和服務(wù)性。 在現(xiàn)代公共事務(wù)管理中，管理的一個基本要求就是必須按社會的規(guī)律來管理社會，因而在管理的基層，管理往往意味著經(jīng)營和服務(wù)。非營利組織由于自身的性質(zhì)特點，對基層公共事務(wù)的管理常常能比政府組織更具效率。,2．非營利組織,非營利公共組織主要有以下特征：一是正規(guī)性，即具有正式注冊登記的合法身份；二是民間性，即

24、在組織機構(gòu)上與政府分離；三是非營利性，即不得為其擁有者謀取利潤；四是自治性，即能夠控制自己的活動；五是志愿性，即在其活動和管理中有顯著的自愿參與的成分；六是公益性，即服務(wù)于某些公共目的。,非營利組織是公共管理主體的必要組成部分（作用） （1）非營利組織是微觀的社會服務(wù)和管理職能的主要承擔者 （2）非營利組織能提高公共物品的供給效率 （3）非營利組織能較好地滿足社會多元化的需求 （4）非營利組織是當代公共管理社會化

25、和市場化的必然要求 書102—104頁,我國非營利組織發(fā)展存在的問題 （1）非營利組織自身存在的問題 一是身份不清。這集中的表現(xiàn)在不少非營利組織具有亦官亦民或以非營利的身份從事營利活動。 二是非營利組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性和規(guī)范性。,（2）與非營利組織相關(guān)的政策實施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境問題 一是對非營利組織基本政策的實施存在著培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記而忽視過程監(jiān)督的現(xiàn)象。 二是法制薄弱。

26、與非營利組織相關(guān)的法律過于簡略、薄弱。,準政府組織是介于政府組織和非營利組織之間的一種過渡型公共組織，即非營利的以增進公共利益為組織目標，但通過授權(quán)等行使一定的行政權(quán)力或通過所具有的公共權(quán)威，其對公共事務(wù)的管理具有一定強制性的公共組織。在市場經(jīng)濟條件下，政府管理的基本范疇是社會公共事務(wù)，超出這一范圍以行政權(quán)力直接管理市場，則可能導(dǎo)致社會資源的巨大浪費，即出現(xiàn)“政府失靈”。但在利益多元化的市場乃至利益多元化的公共事務(wù)領(lǐng)域的具體領(lǐng)域，僅靠柔

27、性手段是難以達到管理目標的，因此，必須通過對一些公共組織進行行政權(quán)力授權(quán)，或通過當事人對契約的遵守或?qū)步M織權(quán)威的服從，以一定的強制性對當事人進行管理。,3．準政府組織,在我國具體實踐中，準政府組織包括工會、婦聯(lián)、共青團、科協(xié)、工商聯(lián)、青聯(lián)、僑聯(lián)、臺聯(lián)等群眾團體，事業(yè)單位，村民自治組織和居民自治組織等等。這些組織在歷史上形成了與政府的特殊關(guān)系，雖然以其非營利的活動服務(wù)于公眾，但在人員構(gòu)成、組織管理和運行、運行方式上都帶有政府組織性質(zhì)，

28、行使著一部分政府職能，行政色彩非常強。而對事業(yè)單位來說，由于其政府背景（國家機關(guān)舉辦）或國資背景（利用國有資產(chǎn)舉辦），其身份與一般的社會團體也明顯存在差異，這突出表現(xiàn)在稅收、行政費用給付、各種優(yōu)惠政策等方面。村民自治組織與居民自治組織的“產(chǎn)生背景較特殊，而且是一個數(shù)量眾多的同質(zhì)群體，不同于一般意義上的非營利組織?！?五、事業(yè)單位,事業(yè)單位是指受國家行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費由國庫支出、不實行經(jīng)濟核算、主要提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服

29、務(wù)的社會組織。 在計劃經(jīng)濟體制下，整個社會組織主要被劃分為行政單位、事業(yè)單位和企業(yè)單位三大類型，其中事業(yè)單位主要涉及科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生和體育領(lǐng)域。相應(yīng)地，事業(yè)單位管理體制就是政府辦事業(yè)，即主要由各級政府及其工作部門直接舉辦，政府管事業(yè)，即事業(yè)單位的管理和經(jīng)營活動均由其主管的政府部門直接控制，政府養(yǎng)事業(yè)，即經(jīng)費開支均由國家財政撥付。這種國家所有、國家經(jīng)營和國家管理的模式，導(dǎo)致了政府和事業(yè)單位的一體化，事業(yè)單位成為了準政府組織。,4

30、5,第四章 公共領(lǐng)導(dǎo),1. 公共領(lǐng)導(dǎo)概述2. 公共領(lǐng)導(dǎo)體制3. 幾種常見的公共領(lǐng)導(dǎo)方法4. 領(lǐng)導(dǎo)能力,46,一、公共領(lǐng)導(dǎo)概述,（一）公共領(lǐng)導(dǎo)的含義和特點1.領(lǐng)導(dǎo)的含義（1）關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)含義的幾種界定（2）領(lǐng)導(dǎo)包含的三方面內(nèi)容（3）領(lǐng)導(dǎo)的含義：領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)者在一定環(huán)境下，為確定和實現(xiàn)既定目標，對被領(lǐng)導(dǎo)者進行統(tǒng)御和指引的行為過程，它包含了領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者和環(huán)境三個基本要素。,47,2.公共領(lǐng)導(dǎo)的含義 公共領(lǐng)導(dǎo)是指公共組織的領(lǐng)

31、導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為確定和實現(xiàn)公共目標，通過對各種社會資源進行合理配置，對組織成員和公眾進行統(tǒng)御和指引的行為過程。 公共領(lǐng)導(dǎo)的含義包括：（1）公共領(lǐng)導(dǎo)是一個社會組織系統(tǒng)；（2）公共領(lǐng)導(dǎo)是一個動態(tài)的行為過程；（3）公共領(lǐng)導(dǎo)是公共領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的積極互動的過程；（4）公共領(lǐng)導(dǎo)是權(quán)威和公共認可的關(guān)系；（5）對公共領(lǐng)導(dǎo)的績效評估存在著較大的困難。,48,3.公共領(lǐng)導(dǎo)的特點 （1）公共領(lǐng)導(dǎo)者賴以發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用的組織依托是公共組

32、織或公共部門； （2）公共領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的公共性、服務(wù)性。從公共領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的來源、使用和后果來看，都具有了公共性； （3）決策的“公斷性”； （4）公共領(lǐng)導(dǎo)的價值取向是公共利益。,49,4.公共領(lǐng)導(dǎo)的作用（1）導(dǎo)向、統(tǒng)領(lǐng)的作用（2）影響、表率的作用（3）協(xié)調(diào)、溝通的作用（4）迎接挑戰(zhàn)、引發(fā)和推動變革的作用,（二）西方領(lǐng)導(dǎo)理論的演進與新發(fā)展,資料來源：Bryman, A. (1992): Charisma and leade

33、rship in organizations, London: SAGE,1.,特質(zhì)理論（Trait Theory）,又稱素質(zhì)理論、“偉人理論”(Greatman Theory) 、“英雄理論”(Hero Theory) 關(guān)心的是有效領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具有何種素質(zhì)。根據(jù)對領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)來源的不同解釋，可把這種理論分為傳統(tǒng)特質(zhì)理論和現(xiàn)代特質(zhì)理論。,傳統(tǒng)特質(zhì)理論,領(lǐng)導(dǎo)者的特質(zhì)是與生俱來的，生為不具備領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)的人不能當領(lǐng)導(dǎo)。 亞里士多德：“人從出生之日早

34、就已經(jīng)注定屬于治人或治于人的命運?！?吉伯，1969：天才的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具備七種先天特性：①善言辭；②外表英俊瀟灑；③智力過人；④具有自信心；⑤心理健康；⑥有支配他人的傾向；⑦外向而敏感。,53,（1）特質(zhì)理論(trait theory) 。用以區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)者與一般人的不同特征，并以此來解釋他們成為領(lǐng)導(dǎo)者的真正因素的理論。 特質(zhì)理論的優(yōu)點：第一，它給人一種直覺的吸引力，在一定程度上和一定范圍內(nèi)合乎人們的常識；第二，把領(lǐng)導(dǎo)者作為領(lǐng)

35、導(dǎo)系統(tǒng)的核心要素，作為領(lǐng)導(dǎo)過程的主宰，這有其合理性；第三，它在領(lǐng)導(dǎo)理論的發(fā)展史起到承上啟下的作用。 特質(zhì)理論的缺陷：直覺性和形而上學(xué)性,（2）行為理論,不強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者的天賦與素質(zhì)，而注重領(lǐng)導(dǎo)者本身的行為與作風(fēng)。認為領(lǐng)導(dǎo)者對被領(lǐng)導(dǎo)者所采取的控制方式不同，將會影響組織氣氛從而影響其成員行為和工作效率。可分為領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和領(lǐng)導(dǎo)行為兩個方面。,55,行為理論(behavior pattern theory) 。這種理論認為，真正決定一

36、個人成為領(lǐng)導(dǎo)者的因素是他的行為，只有那些行為上表現(xiàn)出既關(guān)心工作（生產(chǎn)）又關(guān)心個人（下屬）的領(lǐng)導(dǎo)者才是最有效的；認為領(lǐng)導(dǎo)行為是可以通過后天的培養(yǎng)和鍛煉得到的。 行為理論主要包括：一是勒溫等人的集權(quán)式領(lǐng)導(dǎo)、民主式領(lǐng)導(dǎo)和放任式領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)方式理論；二是領(lǐng)導(dǎo)連續(xù)流（leader as continuum）理論；三是利克特（R. Likert）以工作為中心的領(lǐng)導(dǎo)和以員工為中心的領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)方式理論。,56,（3）權(quán)變（或情景）理論.實踐證

37、明，不存在一成不變的、普遍適用的“最好的”領(lǐng)導(dǎo)方式。領(lǐng)導(dǎo)行為效果的好壞，不僅取決于領(lǐng)導(dǎo)者個人的素質(zhì)和能力，而且取決于諸多的客觀因素，用一個通式表示就是：領(lǐng)導(dǎo)＝f(領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者、環(huán)境)。這個公式表明，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境的一個變數(shù)（函數(shù)）。因此，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為是因時間、地點、條件的變化而變化的，這就是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論的實質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論主要包括：菲德勒的權(quán)變理論（contingency theory of leadersh

38、ip）、路徑——目標理論（path-goal-theory）。,57,二、 公共領(lǐng)導(dǎo)體制,（一）領(lǐng)導(dǎo)體制的含義和內(nèi)容 1.領(lǐng)導(dǎo)體制的含義： 領(lǐng)導(dǎo)體制是指公共組織中領(lǐng)導(dǎo)職能、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的配置制度、方法及其運行機制。2.領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)容（1）領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)（2）領(lǐng)導(dǎo)的層次與跨度（3）領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中各部門之間的職責(zé)與權(quán)限劃分（4）領(lǐng)導(dǎo)干部的管理制度,58,（二）公共領(lǐng)導(dǎo)體制的基本類型,1.首長制和委員會制（最高決策

39、所屬人數(shù)） 2.集權(quán)制和分權(quán)制（職權(quán)的集中和分散程度）3.層次制和職能制 （構(gòu)成單位的功能和性質(zhì) ）4.完整制和分離制 （同一層級各部門所受的指揮和控制 ）,,按照最高決策者的人數(shù)，可以將領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為首長負責(zé)制和委員會制。 首長負責(zé)制和委員會制這兩種領(lǐng)導(dǎo)體制的區(qū)別在于權(quán)力分配不同。因此行政部門一般采取首長負責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)方式。它主要包含以下三重規(guī)定性：（l）行政首長對于本單位、本部門乃至本層級的領(lǐng)導(dǎo)和決策具有最高的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和

40、最終的決策權(quán)，負有主要的或全部的行政責(zé)任。（2）首長負責(zé)制建立在一定的民主討論基礎(chǔ)之上，它要受制于各種民主化的規(guī)則。（3）首長負責(zé)制的運作是以分工負責(zé)的方式展開的,（1）首長負責(zé)制和委員會制,按照職權(quán)的集中和分散程度，可以將領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為集權(quán)制與分權(quán)制。 所謂集權(quán)制是指一切重大問題的決策權(quán)集中在上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或上級領(lǐng)導(dǎo)者，下級機關(guān)或下級領(lǐng)導(dǎo)者沒有或很少有自主權(quán)，它只能按照上級機關(guān)的決定和指示辦事。 所謂分權(quán)制是指下級機關(guān)或下級領(lǐng)

41、導(dǎo)者在自己管轄的范圍內(nèi)，有獨立自主地決定問題的權(quán)力，上級對下級在法定權(quán)限內(nèi)決定處理的事情不得進行干涉。,（2）集權(quán)制與分權(quán)制,所謂層級制，是指一個系統(tǒng)或單位，在縱向上劃分若干層次，每一個層次對上一層次負責(zé)，即形成直接指揮、監(jiān)督和控制的渠道。層級制又稱層次制、分級制或系統(tǒng)制。 所謂職能制，是指一系統(tǒng)或單位，在橫向上按照業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同平行設(shè)置的若干職能部門，輔助領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)。職能制又稱分職制、功能制或機能制。,（3）層級制和職

42、能制,按同一層級的各單位接受上級機關(guān)的指揮、控制程度的不同，可以將領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為完整制與分離制　所謂完整制，是指同一層級的各機關(guān)或同一機關(guān)的各組成單位，權(quán)力結(jié)構(gòu)上統(tǒng)一由一個領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或一個領(lǐng)導(dǎo)者來領(lǐng)導(dǎo)和控制 所謂分離制，是指同一層級的各類機關(guān)或同一機關(guān)的各組成單位，根據(jù)其不同職能，權(quán)力結(jié)構(gòu)上分屬兩個或兩個以上的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)者來領(lǐng)導(dǎo)、指揮和控制。分離制又稱獨立制，即多元化領(lǐng)導(dǎo)。,（4）完整制與分離制,63,（三）公共領(lǐng)導(dǎo)體制的改革,

43、公共領(lǐng)導(dǎo)體制改革是公共領(lǐng)導(dǎo)活動中為完成公共領(lǐng)導(dǎo)職能、實現(xiàn)公共領(lǐng)導(dǎo)意圖所設(shè)置的機構(gòu)體系、運作機制和規(guī)章制度進行的合乎實際和適應(yīng)社會發(fā)展要求的改革。 1.我國公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問題 （1）領(lǐng)導(dǎo)職能相互混淆（政企不分） （2）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中（權(quán)利沒有下授） （3）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的約束滯后（事后監(jiān)督） （4）公共組織機構(gòu)高度膨脹（帕森斯定律） （5）用人制度缺乏活力（考核、錄用制度）,64,2.公共管理領(lǐng)導(dǎo)體

44、制改革的路徑（1）完善領(lǐng)導(dǎo)職能分工，理順各種關(guān)系（2）保證政令統(tǒng)一的前提下，適當下放權(quán)力（3）改革組織人事制度，增強黨和國家的活力（4）繼續(xù)推進機構(gòu)改革，合理設(shè)置機構(gòu)，克服 機構(gòu)臃腫（5）加強權(quán)力制約與監(jiān)督,第五章 公共政策,一、公共政策概述,（一）公共政策的含義　　公共政策是指一定的政治實體在特定的情境中，為達到預(yù)期目標而制定的行動方案或行動準則?！　」舱甙韵缕邆€方面的含義：1、政策主體

45、政策主體是直接或間接地參與政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、團體或組織。官方的政策活動者： (1)立法機關(guān)；(2)行政首腦決策機關(guān)；(3)行政執(zhí)行機關(guān)；(4)司法機關(guān)；(5)政黨。非官方的政策活動者： (1)利益團體；(2)公民或選民；(3)大眾傳媒。,2、政策客體　　政策客體是指公共政策作用的對象。它包含三個方面：第一，政策所要改變的狀態(tài)，所要解決的公共問題；第二，政策規(guī)定的行為規(guī)范所要制約的社會成員；第三，政策所要解決

46、的利益關(guān)系。3、政策目標　　政策目標是協(xié)調(diào)社會利益，緩和社會矛盾，解除對社會正常運行構(gòu)成威脅的因素，保證社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會的公正、民主與和諧。4、公共政策是一個過程　　從靜態(tài)方面理解，它是一個文件；從動態(tài)方面理解，公共政策是一個過程。它需要：醞釀、制定、執(zhí)行、評估、終結(jié)等環(huán)節(jié)。它具有一定的階段性，服務(wù)于某一特定的歷史時期。,5、公共政策是一種體系　　制定政策，要求全面調(diào)查，系統(tǒng)思維，周全考慮。不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，拆東墻補西墻

47、。解決了甲方的利益，卻損害了乙方的利益，解決了這邊的矛盾卻崔生了那邊的矛盾。6、公共政策具有一定的功能　　公共政策應(yīng)該可以成為政策主體的行為規(guī)范和行動準則，能夠解決它所指向的問題。解決問題，就是政策功能的體現(xiàn)。否則就是文山會海，形同虛設(shè)，浪費資源。7、公共政策具有特定的表現(xiàn)形式　　公共政策的表現(xiàn)形式主要有：法律、法規(guī)、政令、條例、計劃、方案、文件、決定、程序安排。它規(guī)定著對象應(yīng)該做什么不應(yīng)該做什么，規(guī)定哪些行為應(yīng)該受到鼓勵，哪些

48、行為應(yīng)該被禁止。,二、公共政策過程,（一）公共政策問題定義：公共政策問題指統(tǒng)治集團或社會大多數(shù)人感覺到現(xiàn)實中出現(xiàn)某種情況與他們的利益、價值有相當嚴重的矛盾與沖突，進而通過團體或組織活動要求政府采取行動加以解決，并被政府列入政策議程的社會問題。,公共政策問題基本內(nèi)涵,1、客觀事實政策問題來源于一些可以觀察到，能夠表述出來的客觀事實。但客觀事實不能簡單等同于政策問題的客觀性。政策問題應(yīng)視為觀念的產(chǎn)物。2．問題的察覺客觀事實已為社

49、會大多數(shù)人或統(tǒng)治集團及其少數(shù)權(quán)威統(tǒng)治者所察覺；個別社會問題可能由少數(shù)能直接影響政府決策的有識之士或權(quán)威統(tǒng)治者所察覺。,3．現(xiàn)實與利益期望沖突社會所存在的客觀現(xiàn)實狀況與統(tǒng)治者或社會大多數(shù)人的利益、期望、價值和規(guī)范等有相當嚴重的沖突。社會上大多數(shù)人認為需要改變這種狀況。4．團體與組織活動社會問題上升為公共政策問題往往并不單純是少數(shù)個人行動所能奏效的。多數(shù)情況下只有團體或組織行動才有可能影響有關(guān)公共組織和政府。5．政府的必要政策

50、行動必須是政府的職能范圍內(nèi)的問題，個人或其他社會組織無法解決。政府通過特定政策行為進行解決。,（二）公共政策議程公共政策議程，就是指公共政策制定者將公共政策問題提上議事日程，納入決策領(lǐng)域的過程。 途徑： 1、政治領(lǐng)導(dǎo)人 2、研究人員、專家學(xué)者 3、行政人員 4、政治組織 5、人民群眾,（三）公共政策的制定,公共政策的制定公共政策的制定是一個發(fā)現(xiàn)問題、確定目標；分析問題，提出方案；評估方案，方案

51、選優(yōu)的過程。制定公共政策必須依照規(guī)范的程序，以防止少數(shù)人草率行事、濫用職權(quán)。制定公共政策必須遵循的程序有：1、調(diào)查程序　　社會問題很多，但不是所有的問題都是公共政策問題。所以，在發(fā)現(xiàn)問題后，必須對問題進行調(diào)查，以了解問題的性質(zhì)，分析與問題相關(guān)的法律法規(guī)，充分收集相關(guān)資料，才能確定是否可以成為公共政策的問題。,一般來說，成為公共政策問題必須有以下特點：　　第一，問題是公眾問題，問題的解決會產(chǎn)生普遍性效果；　　第二，問題是大多數(shù)人意

52、識到的，并與大多數(shù)人的利益有關(guān)系的；　　第三，問題是決策機關(guān)認識到的，并認為是有必要采取行動加以解決的。2、方案設(shè)計程序　　在調(diào)查研究、界定問題性質(zhì)之后，就要提出目標，起草方案。這個階段要求確立咨詢制度，規(guī)定不經(jīng)專家咨詢的政策方案不能出臺。政策草案也要求設(shè)計多個，以便于對比選優(yōu)。,3、可行性論證程序　　建立可行性研究報告制度，規(guī)定重大政策必須經(jīng)過可行性論證。不同的政策問題必須經(jīng)過不同內(nèi)容的可行性研究。4、社會交流程序　　社會

53、交流程序是政策系統(tǒng)與社會公眾進行雙向交流，吸收社會代表參政議政，建立政策系統(tǒng)與社會群體之間的互動關(guān)系，使政策能夠廣泛集中民智，充分體現(xiàn)民意。5、政策合法化程序　　合法化程序是要求有一個審查、批準，和通過權(quán)威機構(gòu)的簽署與頒布的過程，從而增強政策科學(xué)與權(quán)威性。,（四）公共政策的執(zhí)行,公共政策的執(zhí)行是指具有公共權(quán)力的政府機構(gòu)和社會組織把政策內(nèi)容付諸實施的過程。影響公共政策執(zhí)行的主要因素有：1、環(huán)境因素。環(huán)境因素主要包括以下三個方面：

54、　 （1）國際因素。國際政治、經(jīng)濟、軍事、科學(xué)技術(shù)的變化，會直接影響到國內(nèi)政策的相應(yīng)調(diào)整甚至改變，因此也會影響到?jīng)Q策的執(zhí)行?！?（2）國內(nèi)因素。國內(nèi)政治經(jīng)濟體制，路線方針的調(diào)整，社會環(huán)境的變化，也會影響到政策的執(zhí)行活動?！?（3）突變因素。如社會動蕩，自然災(zāi)害，戰(zhàn)爭爆發(fā)，都直接影響到政策的執(zhí)行。,2、執(zhí)行人員因素?！　∵@是用人的問題。政策目標是否能夠?qū)崿F(xiàn)，很大程度取決于執(zhí)行人員的素質(zhì)和執(zhí)行隊伍的結(jié)構(gòu)。執(zhí)行人員的素質(zhì)包括：知識水平，

55、政策水平，法制觀念，工作能力，工作作風(fēng)，協(xié)調(diào)配合，事業(yè)心責(zé)任感。都直接影響了政策的執(zhí)行效果。3、對象因素。　　對象因素是指政策的受益者或受損者。受益者會贊成支持，受損者當然會抵制反對。但許多政策很難使大家都受益。,4、資源因素　　資源因素包括有形的與無形的。有形的如：資金，設(shè)備，勞動力；無形的如：上級的支持，社會的支持，內(nèi)部的凝聚力。5、政策本身的因素　　這些政策是否科學(xué)，是否完善，是否合法合理，執(zhí)行標準是否一致。,公共政策有

56、效執(zhí)行的條件,恰當?shù)膱?zhí)行方法合格的執(zhí)行人員順從的目標群體正確的溝通和協(xié)調(diào)適宜的執(zhí)行環(huán)境有效的監(jiān)督控制,80,第六章 公共人力資源管理,6.1 人力資源管理的基本理論6.2 公共人力資源管理的主要內(nèi)容6.3 公共人力資源管理制度,81,6.1 人力資源管理的基本理論,一、人力資源與公共人力資源管理 1.人力資源的含義。 人力資源（human resource，HR）是指在一定區(qū)域內(nèi)的人口總體中具有勞動能力的

57、人數(shù)的總和，或者是具有智力勞動和體力勞動能力的人們的總和。 2.人力資源的特點：（1）生物性；（2）能動性；（3）時效性；（4）智力性；（5）再生性；（6）社會性。,82,6.1.1 人力資源與公共人力資源管理,3.從傳統(tǒng)人事管理向現(xiàn)代人力資源管理的發(fā)展傳統(tǒng)人事管理與現(xiàn)代人力資源管理的基本差別：（1）關(guān)于人性的假定不同（2）工作的性質(zhì)不同（3）管理內(nèi)容不同（4）管理部門的地位不同（5）管理方式和手段的不同,83,6

58、.2 公共人力資源管理的主要內(nèi)容,6.2.1 職務(wù)分析1.職務(wù)分析的含義：職務(wù)分析又稱工作分析，它是全面了解、對該職務(wù)的工作內(nèi)容和工作規(guī)范（任職資格）的描述和研究過程，即制定職務(wù)說明和職務(wù)規(guī)范的系統(tǒng)過程。 2.職務(wù)分析的程序（1）目標選擇與組織（2）制定職務(wù)分析的計劃和方案（3）信息的收集和分析（4）結(jié)果表達（5）結(jié)果的運用,84,6.3.6 中國公共人力資源共管理的變革思路,1.我國公共部門人力資源管理存在的問題

59、第一，沒有進行整體性的人力資源管理體系的構(gòu)建；第二，人力資源管理的基礎(chǔ)工作薄弱；第三，沒有形成以績效為本的現(xiàn)代人力資源管理理念；第四，重使用輕開發(fā)的傳統(tǒng)用人觀念仍然存在；第五，人事管理權(quán)力過于集中；第六，業(yè)務(wù)部門主管缺乏人力資源管理的技能。,85,6.3.6 中國公共人力資源共管理的變革思路,2.我國公共部門人力資源管理的改革思路與措施（1）把先進的人力資源管理理念引入公共部門，改變傳統(tǒng)的人事管理（2）從管理的基礎(chǔ)工作抓

60、起，整體配套，系統(tǒng)推進（3）下放人事管理權(quán)力（4）有選擇地借鑒企業(yè)和市場化方法，改造公共人力資源管理（5）樹立以績效為導(dǎo)向的管理理念（6）實施立足于能力和素質(zhì)的人力資源開發(fā)（7）培育公共倫理，彌補硬性管理之不足,86,第7章 公共預(yù)算管理,7.1 公共預(yù)算管理概述7.2 地方政府的預(yù)算管理,一、公共預(yù)算的含義：公共預(yù)算是行政機構(gòu)或公共部門的財政收支計劃，它具體規(guī)定了財政年度內(nèi)財政收支指標及其平衡狀況，反映和影響行政機構(gòu)

61、或公共部門活動的范圍、方向、項目規(guī)劃、政策制定與執(zhí)行，以及組織目標的達成，也是政府公共部門有計劃地集中和分配資金、調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟生活的主要財政機制與手段；是國家的重要立法文件，它必須由行政機構(gòu)或公共部門提交國家權(quán)力機關(guān)審批后才能生效和執(zhí)行。（1）公共預(yù)算是一個法律文件，是國家意志的體現(xiàn)；（2）公共預(yù)算是財政年度內(nèi)的政府收支計劃；（3）公共預(yù)算的改變要通過相應(yīng)的法律程序。,7.1 公共預(yù)算概述,88,（一）公共預(yù)算的含義理解

62、 從政治維度、管理維度、經(jīng)濟維度和財務(wù)管理維度四個維度來理解公共預(yù)算：第一，預(yù)算分配實際上反映了政府政策的優(yōu)先性，是不同的參與者討價還價的結(jié)果，這反映了公共預(yù)算的政治性；第二，公共預(yù)算也是管理的工具，它要求利用特定的管理方法和技術(shù)使得公共服務(wù)和公共項目的提供更有效；第三，公共預(yù)算還是經(jīng)濟平衡工具，它往往承擔著刺激經(jīng)濟增長或穩(wěn)定經(jīng)濟、促進就業(yè)，抑制通貨膨脹等宏觀經(jīng)濟職能；第四，公共預(yù)算也是一個財務(wù)管理工具。,89,7.2 地方政府的預(yù)

63、算管理,一、預(yù)算的參與者及其職能1.省人民代表大會對省政府的預(yù)算行使最高決定權(quán)這些權(quán)力具體包括：（1）審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報告；（2）批準本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報告；（3）改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當決議；（4）撤銷本級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q定和命令。,人大休會期間，由省級政府人大常委會開展具體工作，省級政府人大常委會的主要職能： （1）監(jiān)督本級總預(yù)算的執(zhí)

64、行； （2）審查和批準本級政府決算； （3）審查和批準本級預(yù)算的調(diào)整方案； （4）撤銷本級政府和下一級人民代表大會及常 務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不恰當?shù)臎Q定、 命令和決議。,91,2.省政府主要負責(zé)的預(yù)算管理工作包括：（1）編制本級預(yù)算、決算草案；（2）向本級人民代表大會作關(guān)于本級總預(yù)算草案的報告；（3）決定本級預(yù)算預(yù)備費的動用；（4）編制本級預(yù)算的調(diào)整方案；（5）監(jiān)督

65、本級各部門和下級政府的預(yù)算執(zhí)行；（6）向本級人民代表大會、本級人民代表大會常務(wù)委員會報告本級總預(yù)算的執(zhí)行情況；（7）改變或者撤銷本級政府各部門和下級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當?shù)臎Q定、命令。,四、“兩上兩下”預(yù)算過程,“兩上兩下”是目前地方政府使用的典型的預(yù)算過程，包括：“一上”：支出部門在收到財政部門的年度預(yù)算編制通之后，對部門下一年度的支出進行測算，然后報送財政部門?！耙幌隆保贺斦块T收到各個部門的預(yù)算后，由職能處室對各個部門

66、的預(yù)算進行審查，然后將審查意見反饋給各部門，同時給各部門下達一個控制數(shù)，要求各部門在控制數(shù)內(nèi)修改部門預(yù)算?！岸稀保焊鞑块T在控制數(shù)內(nèi)重新編制本部門預(yù)算并報送財政部門；支出部門根據(jù)財政下達的控制數(shù)和審查意見重新修改預(yù)算，然后上報給財政部門?！岸隆保喝舜笸ㄟ^預(yù)算后，由財政部門批復(fù)給各個部門，開始預(yù)算執(zhí)行。,“兩上兩下”的具體過程，如下圖所示,,五、預(yù)算執(zhí)行,實現(xiàn)預(yù)算收支平衡和監(jiān)督過程的總稱。（1）預(yù)算收入執(zhí)行（2）預(yù)算支出執(zhí)行（

67、3）預(yù)算變更,95,六、政府決算,1.編制政府決算的準備工作（1）國家財政部要擬定和下達政府決算的編制方法（2）組織年終收支清理工作（3）做好財政總決算的年終結(jié)算（4）財政部門要修正和頒發(fā)決算表格,3.政府決算的審查和批準 政府決算編制好以后，和政府預(yù)算相似，也要經(jīng)過立法部門的審查和批準。審查的方式包括：就地審查、書面審查和派人到上級機關(guān)匯報審查。政府決算審查的具體形式有三種：自審、聯(lián)審互查和上級部門審查。 政府

68、決算審查分為政策性審查和技術(shù)性審查。縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審查后，由本級政府提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審查和批準。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級決算草案，提請本級人民代表大會審查和批準。,97,第9章 公共危機管理,9.1 公共危機管理概述9.2 公共危機管理機制9.3 公共危機管理法制,98,9.1 公共危機管理概述,一、公共危機的內(nèi)涵 1.突發(fā)事件 （1）突發(fā)事件的含義：突發(fā)