生態(tài)效益補償制度

1、1引言自然資源既有經(jīng)濟效益，又具有生態(tài)效益，且生態(tài)效益大于經(jīng)濟效益。正因為自然資源具有生態(tài)效益，在維持生態(tài)系統(tǒng)平衡方面起著重大的作用，所以我們有時稱自然資源為生態(tài)資源。保護自然資源的生態(tài)效益，就是保護生態(tài)環(huán)境，保護人類的生存、發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。但在社會經(jīng)濟活動中，自然資源的生態(tài)效益、生態(tài)環(huán)境的價值和特點并沒有得到全面的認識和充分體現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境保護和利用的外部效應突出，保護和受益脫節(jié)現(xiàn)象顯著，“公地悲劇”普遍存在。在自然保護區(qū)等重要生態(tài)功

2、能區(qū)的保護方面，國家并沒有對自然保護區(qū)為保護生態(tài)環(huán)境而經(jīng)濟利益受損的主體給予合理的價值補償；在流域生態(tài)保護方面上下游之間存在著保護效益的無償占有、或者破壞代價的不合理承擔。這些問題不解決，將會影響人們保護生態(tài)環(huán)境的積極性，國家生態(tài)安全問題將會日益嚴重洪水、干旱以及沙塵暴等災害將嚴重威脅著國家和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。在這些問題中，一個共同的特點是:要保護生態(tài)環(huán)境，就必須在保護中調(diào)整相關(guān)方的經(jīng)濟利益關(guān)系，或者說是通過調(diào)整經(jīng)濟利益來激勵保護行為，

3、僅僅依靠行政管制手段是很難奏效的。需要建立以調(diào)整相關(guān)方經(jīng)濟利益關(guān)系和激勵為目的手段來解決，這就是生態(tài)效益補償機制。從環(huán)境經(jīng)濟學角度看，它是一種將社會經(jīng)濟活動產(chǎn)生的環(huán)境正外部性和負外部性內(nèi)化的機制，是一種激勵保護行為的手段，同時兼有融資功能；從環(huán)境法學角度看，它是通過制度化設(shè)計規(guī)范人們的生態(tài)環(huán)境保護行為，協(xié)調(diào)其背后的利益關(guān)系，促進社會公平的工具。我國自90年代初期以來，已經(jīng)在廣西、江蘇、福建、遼寧、廣東、河北、云南等地進行過征收生態(tài)效益補

4、償費的試點工作，有些地方制定了征收生態(tài)效益補償費的管理辦法；征收生態(tài)效益補償費是環(huán)境資源有償使用原則的重要體現(xiàn)是生態(tài)效益補償?shù)囊粋€階段，因而是生態(tài)效益補償?shù)闹匾獌?nèi)容。在國家經(jīng)歷了影響全國范圍的三件生態(tài)環(huán)境大事件后1以及1998年森林生態(tài)效益補償在法律上的確立，人們認識到單單針對資源利用的負外部性進行的征收補償費制度，還不能保護無辜受損者的利益也不能從根本上遏制生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的趨勢。更多的應該考慮重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)與我國最貧

5、困區(qū)重合性的現(xiàn)實，對這些區(qū)域居民資源保護行為進行補償，以激勵這種正外部性行為。于是生態(tài)效益補償?shù)奶接憦恼魇丈鷳B(tài)效益補償費轉(zhuǎn)到了對保護、建設(shè)生態(tài)環(huán)境的主體進行補償以激勵生態(tài)效益的足額持續(xù)供給。但目前在全國推廣生態(tài)效益補償面臨著許多問題：一是除了《森林法》對生態(tài)效益補償作了原則性規(guī)定2外，我國環(huán)境保護法沒有對此提供法律保障，導致各地出臺的管理辦法在補償主體、補償對象、補償標準等方面存在不一致現(xiàn)象。二是理論界對生態(tài)效益補償認識模糊，對外國生態(tài)

6、效益補償?shù)睦碚摪l(fā)展現(xiàn)狀尚缺乏全面探討；對國內(nèi)生態(tài)效益補償?shù)木唧w做法缺乏足夠的理論關(guān)注。因此，從理論上闡明生態(tài)效益補償?shù)膬?nèi)涵，分析生態(tài)效1三件生態(tài)環(huán)境大事件指1997年黃河斷流200多天、1998年長江水災和2000年影響到北京地區(qū)的沙塵暴，是中央政府關(guān)注重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的貧困問題和生態(tài)保護問題的直接原因，并導致中央政府正式啟動退耕還林（還湖還草）、天然林保護等生態(tài)工程。21998年我國修改的《森林法》規(guī)定：“建立林業(yè)基金制度，

7、國家建立森林生態(tài)補償基金”。第一次以法律的形式明確地規(guī)定了森林生態(tài)效益補償制度。但如何操作沒有具體的實施細則。3可以有效降低政策協(xié)調(diào)、經(jīng)濟協(xié)調(diào)和觀念協(xié)調(diào)的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個社會的穩(wěn)定。”1強調(diào)法律制度在生態(tài)效益補償中的重要性和權(quán)威性，對于整個生態(tài)保護和建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。然而，我國生態(tài)補償規(guī)定大多是政策層面的，而且政出多門，未形成完整統(tǒng)一的向社會公布的政策文件，這給生態(tài)效益補償活動的展開帶來諸多

8、障礙和限制。實踐證明有必要及時將其上升為法律規(guī)范，“補償政策法律化”使補償制度名副其實地成為使受損權(quán)益得到恢復和彌補的一種法律手段和法律制度。針對我國目前法律體系存在的諸多問題，作者認為應該從環(huán)境保護法結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上下功夫。最后，還需要說明的是，本文所研究的生態(tài)效益補償制度是定位于環(huán)境保護法的基本制度范疇的。當前有關(guān)生態(tài)效益補償制度的理論研究和實踐沒有將其置于環(huán)境保護法的框架下進行。2有關(guān)環(huán)境保護和資源管理方面的收費非?；靵y，計劃、經(jīng)貿(mào)、

9、財政等經(jīng)濟發(fā)展部門和國土、林業(yè)等資源管理部門對生態(tài)效益補償都有管轄權(quán)，以部門內(nèi)部的利益為中心，各部門之間的政策、程序和方法各不相同，沒有規(guī)范和協(xié)調(diào)，各行其是，使環(huán)境保護主管部門的工作處于被動的局面，造成環(huán)境管理低效、乏力。本文的觀點是：生態(tài)效益補償制度的實施應當在環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一指導、監(jiān)督和協(xié)調(diào)下，相關(guān)各部門依據(jù)自身的實際情況制定生態(tài)效益補償規(guī)劃，報環(huán)境保護主管部門批準和備案，作為生態(tài)效益補償資金申請、撥付或合約的依據(jù)；接受環(huán)境保護

10、主管部門對生態(tài)效益補償成果的評估和驗收。生態(tài)效益補償制度的建立和環(huán)境保護管理體制改革是同時并進的過程。1生態(tài)效益補償制度的相關(guān)概念分析生態(tài)效益補償制度的相關(guān)概念分析生態(tài)效益補償制度是建立在環(huán)境經(jīng)濟學、生態(tài)學、環(huán)境法學等理論基礎(chǔ)之上的一種合理的制度模式。在討論這些理論基礎(chǔ)之前，有必要對生態(tài)效益補償制度涉及的基本概念的含義作分析。生態(tài)效益補償制度的提出雖然已有十多年，人們對它的研究也從未停止，要求建立生態(tài)效益補償法律制度的群眾呼聲也越來越高

11、，但是在實際生活中的實施卻舉步為艱，面臨許多困難。究其原因，我們認為，是因為人們對什么是生態(tài)效益補償似乎至今仍沒有一個明確的、權(quán)威的解釋。換言之，我們對生態(tài)效益補償?shù)恼嬲x這一基本問題還沒有統(tǒng)一的認識。法律事物和法律現(xiàn)象的涵義或概念是整個法律大廈的基礎(chǔ)，“如果我們試圖完全否棄概念，那么整個法律大廈就會化為灰燼。”3某一具體法律事物的確切涵義對于其實施的作用同樣是基礎(chǔ)性的。對生態(tài)效益補償?shù)母拍顩]有統(tǒng)一的認識，必然導致生態(tài)效益補償法律制度

12、的性質(zhì)、目的、范圍的模糊性和不確定性。因此，正確認識生態(tài)效益補償?shù)暮x是建立生態(tài)效益補償制度首先要解決的問題，只有這樣，才能確定制度的其它有關(guān)環(huán)節(jié)。1孔凡斌魏華.森林生態(tài)保護與效益補償法律機制研究.干旱區(qū)資源與環(huán)境200418(5):112－118頁2例如《退耕還林條例》第6條規(guī)定：國務院西部開發(fā)工作機構(gòu)負責退耕還林工作的綜合協(xié)調(diào)，組織有關(guān)部門研究制定退耕還林有關(guān)政策、辦法，組織和協(xié)調(diào)退耕還林總體規(guī)劃的落實；國務院林業(yè)行政主管部門負責編

13、制退耕還林總體規(guī)劃、年度計劃，主管全國退耕還林的實施工作，負責退耕還林工作的指導和監(jiān)督檢查；國務院發(fā)展計劃部門會同有關(guān)部門負責退耕還林總體規(guī)劃的審核、計劃的匯總、基建年度計劃的編制和綜合平衡；國務院財政主管部門負責退耕還林中央財政補助資金的安排和監(jiān)督管理；國務院農(nóng)業(yè)行政主管部門負責已墾草場的退耕還草以及天然草場的恢復和建設(shè)有關(guān)規(guī)劃、計劃的編制，以及技術(shù)指導和監(jiān)督檢查；國務院水行政主管部門負責退耕還林還草地區(qū)小流域治理、水土保持等相關(guān)工作