從“疑似非法融資”活動看民間融資的規(guī)范管理

1、F=i^￡c_戶6rLJ肖蔚(中國人民銀行南昌中心支行，江西南昌330008)摘?。寒斍耙恍耙伤品欠ㄈ谫Y”案的發(fā)生給民間融資的健康發(fā)展投下了陰影。為此，筆者對當前這些“疑似非法融資”活動問題進行了分析，并提出規(guī)范管理民間融資的相關政策建議。美曩詞：疑似非法融資；分析；思考中圖分類號：F8324文獻標識碼：B文章編號：10093540(2006)0600130002根據2005年5月發(fā)布的((2004年中國區(qū)域金融運行報告》，人民銀行已

2、經明確承認了民間融資的重要地位，提出要全面認識、正確分析，加強對民間融資行為的規(guī)范和引導，趨利避害，促進其健康發(fā)展。然而，就在央行已對民間融資正名，各有關部門也對民間融資給予正面評價的時候，各地一些“疑似非法融資”活動的發(fā)生給民間融資的健康發(fā)展投下了陰影。為此，筆者對當前這些“疑似非法融資”活動問題進行了分析，并提出相關政策建議。一、當前“疑似非法融資”活動的深層原因當前商鋪、酒店、造林公司等投資已形成一股熱潮，在各地也出現一些借投資之

3、名行集資之實的案件，引起了各界關注，這些“疑似非法融資”活動的深層原因是：1宏觀經濟政策環(huán)境的變化，促成民間融資趨旺，而“疑似非法融資”從中泛起。隨著2004年以來國家宏觀調控措施的逐步實施，尤其在央行為民間融資持積極態(tài)度后，民間融資發(fā)展前景進一步明朗，資金供需兩旺是民間融資存在的內因。非公有制經濟的快速發(fā)展需要有與之相適應的多層次資本市場和多樣化的融資方式，資金供給方在缺乏合規(guī)投資渠道下具有通過民間融資獲取高收益的內在沖動。尤其是20

4、04年以來，股市低迷，居民消費物價指數持續(xù)上升，部分被征用土地而獲得補償款的農民以及先富起來的私營業(yè)主，將資金投向了獲利較高的民間融資市場，甚至脫離實體經濟運作而專門從事民間融資活動。商業(yè)銀行信貸管理體制改革是導致民間融資存在的外因。商業(yè)銀行出于控制風險和降低成本的考慮，加強貸款管理，特別是國有商業(yè)銀行實行信貸集中管理，基層網點大量撤并，對非盈利縣區(qū)及不良貸款高占比地區(qū)的信貸投放實行嚴格控制，國有銀行對中小民營企業(yè)、縣域經濟信貸支持的弱

5、化為民間融資發(fā)展提供了較大空間。在此同時，一些“疑似非法融資”2006~6遂行為也乘機興起，從中牟利。2有關治理金融“三亂”規(guī)章已顯得不合時宜。近幾年，在監(jiān)管上采取出問題的時候就嚴查，不出問題的時候就放松的態(tài)度。而目前治理金融“三亂”的主要規(guī)章是在1998年“內憂外患”的情況下出臺的，當時國內金融“三亂”問題嚴重(亂集資、亂批設金融機構和亂辦金融業(yè)務)，國外則是東南亞金融風暴的突然爆發(fā)。如今時過境遷，規(guī)章已顯得不合時宜。當時國務院頒布的

6、法規(guī)和人民銀行下發(fā)的規(guī)范性文件對“非法集資”界定并不是很嚴格。非法融資之所以難以控制的一個重要原因就是法律法規(guī)對正規(guī)民間融資和非法融資的界限沒有明確。除部分明顯違法的屬于非法集資范疇外，這些項目往往處在灰色地帶。依照國務院1998年發(fā)布施行的《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》，凡未經相關部門依法批準，以任何名義向社會不特定對象進行的非法集資，都屬違法行為。同年，國務院還轉發(fā)了中國人民銀行《整頓亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業(yè)務實

7、施方案》。“兩非”取締辦法和最高法院司法解釋均將是否“經有關機關批準”作為非法集資與社會集資、民間融資的主要界定標準，但實際上，中小企業(yè)社會集資絕大多數是未經依法批準的。據此，因各種主客觀原因沒有被有關部門審批的民間融資和社會集資，可能被劃定為非法集資。民間金融的法制建設已滯后于社會經濟的發(fā)展，在現行法律制度中，非法集資打擊取締辦法存在明顯缺陷，缺少保護民間融資的法律，缺少規(guī)范社會集資的法律法規(guī)。3一些地方政府出于地方和部門利益而采取放

8、縱的態(tài)度。近幾年來各地對于非法融資在監(jiān)管上采取“出問題就嚴查，不出問題就放松”的態(tài)度。地方政府的考慮是，過嚴怕影響地方經濟增長，過松又怕擾亂地方金維普資訊融，釀成社會問題。尤其去年以來，人民銀行為民間融資松綁正名，一些地方對民間融資采取“無為而治”的放縱態(tài)度和做法，在一定程度上放松了對非法集資的監(jiān)管。如果百姓發(fā)現“疑似非法融資”活動往往投訴無門。一些地方金融監(jiān)管部門表示不接受個人投訴，查處要靠地方政府。而各地政府在查處非法融資的標準也不

9、一樣，有嚴有松。即使是同一地區(qū)，在不同時期的執(zhí)行力度也不一樣。4正規(guī)金融融資依然偏緊，一些企業(yè)和個人乘機進行“疑似非法融資”活動。民間融資在發(fā)展中呈現出“半公開化或公開化”的新特點，商業(yè)銀行個人委托貸款業(yè)務的推出和宏觀調控措施實施后，中小民營企業(yè)資金的緊張客觀上促使民間融資更為活躍，用于生產投資、商貿活動的大額民間融資時有發(fā)生，民間融資行為逐漸得到公眾的認同，轉向半公開化或公開化。而正規(guī)金融融資依然“緊俏”，中小民營企業(yè)“貸款難”、縣域

10、經濟的信貸投入“萎縮”的問題依舊，但一些企業(yè)也乘機開始進行“疑似非法融資”活動，以致此類事件屢屢發(fā)生。5監(jiān)管主體的缺位和金融法規(guī)的含糊，致使非法集資的執(zhí)法主體存在較大的“模糊性”。監(jiān)管者不明確是非法融資層出不窮的重要原因。在20o3年前，非法集資活動由央行監(jiān)管，但20o3年4月央行機構改革，分拆出了銀監(jiān)會，之后一段時間，非法融資監(jiān)管者未及時明確。由于新修訂的《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》沒有明確對非法金融業(yè)務活動的管理職能，致

11、使非法集資的執(zhí)法主體存在較大的“模糊性”。盡管國務院已明確由銀監(jiān)會負責對非法集資的認定、查處和取締及相關的組織協調工作，但對社會集資如何審批、審批標準以及對非法集資認定的依據等問題，尚沒有從法律層面上加以解決。據地方銀監(jiān)局的反映，目前銀監(jiān)局明確的監(jiān)管權力限于轄區(qū)內的銀行業(yè)金融機構，檢查作為非銀行業(yè)金融機構的企業(yè)有困難。在20o3年前，非法集資活動的處理程序為：先由人民銀行調查核實，然后提請公安部門立案偵查。2003年4月人民銀行分拆出銀

12、監(jiān)會之后，雖然人民銀行和銀監(jiān)會都表示此事由銀監(jiān)會主管，但在實際操作中一直沒有明確。二、全面正視民間融資的利弊。積極防范“疑似非法融資”活動的幾點政策建議為促進民間融資健康發(fā)展，應加強政策引導，鼓勵金融創(chuàng)新，促進社會資金融通，減少非法集資行為蔓延xl社會金融秩序造成不良的影響。1盡快制定和出臺專門的民間融資管理辦法。國家應該盡快完善立法，明確界定非法吸收公眾存款和FinanciaIFum民間借貸的政策，引導民間融資公開登記，規(guī)范民間融資合

13、規(guī)經營。這樣，將民間融資從目前的壓制性管理轉變?yōu)榉龀中怨芾?，引導其從“地下”轉入“地上”，保護合約雙方的正當權益，促使其逐步走向契約化和規(guī)范化軌道，以免非法集資行為蔓延對金融秩序造成影響。2盡快建立和完善民間融資監(jiān)管體制。明確界定央行、銀監(jiān)、工商和公安等部門的職責、權限與義務劃分，制定對非法集資的認定、查處和取締及相關的組織協調工作程序。在對待非法集資問題上，應明確地方政府對民間融資行為進行規(guī)范和引導等相關的監(jiān)管義務，列入政績考核體系，

14、引導和激勵地方處理好經濟增長與社會金融穩(wěn)定關系，趨利避害，促進民間融資活動的健康發(fā)展。3積極改善信貸服務質量，創(chuàng)新融資機制，拓展投資領域。通過深化金融體制改革，要進一步完善金融機構的內部管理體制，簡化貸款手續(xù)，解決民營經濟及農戶貸款難等具體問題。要充分利用金融機構的投融資有利條件，適當介入民間融資領域，鼓勵多種形式的金融創(chuàng)新，加強對中小民營企業(yè)、縣域經濟的信貸投入，取消限制民間資本投資領域的不合理規(guī)定，切實為民間資本投資創(chuàng)造更為有利的條

15、件。4加強對民間融資監(jiān)管約束，積極探索建立和完善民問融資監(jiān)測通報制度。一是明確主管部門職責，從中央到地方都應盡快指定專門機構，建立人民銀行、銀監(jiān)會與政府部門間負責民間融資管理的協調配合機制，共同規(guī)范民間融資，促進社會投融資效率的進一步提高。二是建立民間融資監(jiān)測網絡，及時掌握各地民間融資情況，并根據民間融資的動態(tài)和走向，采取相應措施。5，積極向社會各界普及金融知識，增強社會金融風險防范意識。各級人民銀行和銀行監(jiān)管等金融管理部門從過去已發(fā)生

16、的事件中總結經驗教訓，積極向地方政府、部門、企業(yè)和廣大群眾普及金融知識，增強整個社會金融意識。積極宣傳解釋非法設立金融機構、非法辦理金融業(yè)務是違法的，這種現象的存在和發(fā)展，將給整個金融業(yè)的安全穩(wěn)定和社會安定帶來負面影響，使社會各界統(tǒng)一認識到非法金融活動的危害性，取得廣泛的理解和支持，從而有效地提高整個社會的金融IrXl險防范意識?！緟⒖嘉墨I】【l】文婧，趙江山北京官園市場高回報方案疑竇叢生【N】經濟參考報，20o6—2—8【2】中國人