財政活動公共性和我國公共財政體系的構(gòu)建

1、2008年第4期(總第121期)湖湘論壇HUXIANGFORUMNo.42008GeneralNo.121管理科學一、政府財政活動公共性的理論分析財政活動是任何一個國家政府的重要活動雖然在不同的時代里、不同的政府中財政活動的具體內(nèi)容和方式有著很大的區(qū)別但卻有著共同的內(nèi)涵和規(guī)律。財政活動的公共性是指政府財政所具有的產(chǎn)生于社會的公共需要、來源于社會的公共稅收、服務于社會的公共利益并受社會的公共監(jiān)督的一系列特性。相應地我們可以認為公共性的財政

2、是為納稅人和所有的公民服務的財政。在具體實踐中主要體現(xiàn)在政府的收入、政府的支出、政府的財政預算以及財政行為的監(jiān)督和財政制度等方面。公共性是政府財政活動的本質(zhì)屬性且自產(chǎn)生以來就一直存在著?！柏斦墓残允秦斦懂牴逃械摹?nèi)在的。只是在不同的時期、不同的經(jīng)濟形態(tài)下這種公共性的程度不一。公共性是財政范疇的本質(zhì)特性并非‘公共財政’所獨有”[1]。然而財政的公共性只是一個相對的概念。一方面財政公共性是相對于財政階級性而言的。在階級社會里國家的階級

3、剝削性和統(tǒng)治性體現(xiàn)在政府的財政收支和管理上也是以占統(tǒng)治地位的剝削階級為主體的分配在主導的方面都是為剝削階級的階級利益服務的。例如在奴隸社會和封建社會“普天之下莫非王土率土之濱莫非王臣”雖然中西方國家都興辦了諸如大型水利工程等具有公共性的財政支出但并不能改變政府財政為統(tǒng)治階級服務的主導屬性。在資本主義社會根據(jù)馬克思主義的觀點“資本主義國家的財政的確是更為理智地從事于公共工程等‘公共財’的提供但其在擔當一定的‘共同需要’的同時更主要、最基本

4、的導向性仍在于維護資本剝削制度滿足這個制度中統(tǒng)治階級的需要”[2]。另一方面在不同的歷史發(fā)展時期和不同的條件下財政公共性具有一定的層次性。根據(jù)我國學者劉尚希的觀點政府財政的公共性可分為四個層次:一是所謂市場失靈的領域主要指國家安全、公共秩序與法律、公共工程與設施以及公共服務等二是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生的諸如經(jīng)濟外部性、壟斷、分配不公、經(jīng)濟波動、信息不完全等三是在市場發(fā)育程度比較底的國家如能源開發(fā)、鐵路、航空、電訊等私人難以涉足的領域這

5、些領域大多由政府依靠公共性的支出去發(fā)展四是就我國情況而言的即發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、改革國有企業(yè)等也是財政公共性活動的范疇?？傊残允秦斦谋举|(zhì)屬性。同時財政的公共性又是不斷發(fā)展的在不同的政治經(jīng)濟條件下和歷史發(fā)展階段中其實現(xiàn)形式和存在范圍也是不同的。在財政發(fā)展的歷史進程中市場經(jīng)濟的發(fā)展具有決定性的意義。市場經(jīng)濟產(chǎn)生以后財政公共性日益顯現(xiàn)并日益占據(jù)主導地位。二、市場經(jīng)濟與財政公共性關系分析市場經(jīng)濟與財政公共性互相促進、互相影響。有市場經(jīng)濟就必須要

6、有與之相適應的公共性財政。通過考察財政公共性的發(fā)展變化我們可以看到市場經(jīng)濟的產(chǎn)生和運行對財政公共性占據(jù)主導地位起到了十分重要的決定作用。一是市場經(jīng)濟進一步明確了國家利益和個人利益的界限。公共性是相對于個人性而言的。公共性的形成和強大并最終產(chǎn)生與政府抗衡的力量需要具有獨立的社會地位和財產(chǎn)以及可以追求個體獨立利益的個人。在奴隸社會、封建社會統(tǒng)治階級掌握著大部分的生產(chǎn)資料廣大社會成員處于被剝削、被壓迫的地位與政府之間的關系是附屬性的和行政隸屬

7、的。市場經(jīng)濟的產(chǎn)生和發(fā)展改變了這一狀況。在以自由買賣和追求利潤最大化為特征的市場經(jīng)濟中人們擺脫了行政權利的約束在法律容許的范圍內(nèi)每個人都有追求自我利益的獨立權利和地位個人的獨立主體地位得到了可靠收稿日期:20080510作者簡介:石義霞女河南南陽人北京大學政府管理學院博士主要研究方向:公共經(jīng)濟學。財政活動公共性和我國公共財政體系的構(gòu)建石義霞(北京大學北京海淀區(qū)100875)摘要:與政府所具有的公共性一樣政府的財政活動也有公共性且在不同的

8、社會制度和經(jīng)濟階段有不同程度的體現(xiàn)。歷史證明有市場經(jīng)濟就必然要有財政活動的公共性我國市場經(jīng)濟的確立和發(fā)展已對建立公共財政體系提出了明確要求。黨的十七大報告提出要深化財稅改革加大對公共領域投入增強各級政府提供公共服務的能力完善公共財政體系。這對財政活動的公共性提出了更高、更明確的要求。我們應在分析財政活動公共性的基礎上不斷完善我國公共財政體系。關鍵詞:市場經(jīng)濟公共性公共財政民主制度中圖分類號:F8文獻標識碼:A文章編號:10043160(

9、2008)0400720272的保障。財政的公共性是建立于“私人”基礎之上的有了私人利益的保障財政公共性的實現(xiàn)就具備了初步條件。二是市場經(jīng)濟發(fā)展帶來了必須由政府財政解決的公共性問題。市場機制是會失靈的它不能確保在所有領域所有方面都達到資源的有效配置甚至還會帶來一系列個人無法解決的問題。主要表現(xiàn)為:公共產(chǎn)品、外部性、自然壟斷、信息失靈以及社會分配不公等領域。市場失靈決定了政府必須在一定程度上介入和干預市場經(jīng)濟活動以克服市場失效確保整個社會

10、資源配置的有效性。在這種情況下政府通過公共財政進行社會范圍內(nèi)財富的大規(guī)模再分配為社會成員提供保障為市場正常運行提供公共保障等也就進入了政府財政公共性范圍。三是預算制度的產(chǎn)生給財政公共性提供了可靠保障。市場經(jīng)濟發(fā)展所帶來的預算制度使得政府財政收入不再是君主的私人收入而成為國家的公共收入財政支出不再是君主的私人支出而成為國家的公共支出政府的收支也都必須納入年度財政計劃并公開化議會批準的政府預算也具有了法律效力。政府預算制度的產(chǎn)生和確立使得財

11、政活動的公共性占據(jù)了主導地位。三、按照公共性原則構(gòu)建我國的公共財政體系為適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要我國于1997年正式提出了建設公共財政體制的目標。公共財政是一個完整的、統(tǒng)一的框架體系涉及到方方面面的因素和關系。就我國目前情況來看公共財政的基本框架主要包括:界定財政職責、規(guī)范公共支出體系和公共收入體系、完善預算制度以及建立有效的宏觀調(diào)控體系等幾個方面。(一)規(guī)范和完善支出體系。財政職能是政府職能的集中體現(xiàn)。因此完善支出體系首先要從規(guī)范政府職能

12、入手即一般所說的以滿足社會公共需要和糾正市場失靈為標準。其次要退出不屬于社會公共需要的、政府不該管的領域即“越位”的領域。主要有:競爭性領域、應用性研究、彌補國有企業(yè)虧損等等。再次要管好屬于社會公共需要的、政府該管的領域即“缺位”的領域。這些領域主要有社會保障、調(diào)節(jié)收入分配、科學教育事業(yè)、環(huán)境保護、維護市場秩序以及宏觀調(diào)控等。最后還要考慮到財政公共性的層次完善公共支出的供給領域。對于“純粹公共品”的供給如國防、外交、行政管理等費用政府應

13、全額負擔對于“混合型公共品”中的教育、社會保障、環(huán)境保護等公共支出可實行最低保障原則而對于也具有“混合型公共品”性質(zhì)的供水、供電、道路、橋梁等基礎產(chǎn)業(yè)其公共支出供給方式可實行以市場為主、政府為輔原則。此外還要合理劃分中央與地方政府的職責和權限完善分稅制改革和轉(zhuǎn)移支付制度。在轉(zhuǎn)移支付方面我國存在著一些非規(guī)范的“區(qū)別對待”政策。主要表現(xiàn)為政府財政支出偏重于某些經(jīng)濟成分、行業(yè)和地區(qū)甚至是某些社會集團和少數(shù)社會成員的利益而壓抑其他一些部門和行業(yè)

14、的發(fā)展。這種區(qū)別對待的政策在使一部分人獲得好處的同時損害了另一部分人的利益。從公共財政的角度看這些“區(qū)別對待”的政策無疑違背了市場經(jīng)濟所要求的財政公共性原則。因此要首先解決“越位”和“缺位”問題科學界定財政的職能范圍從而實現(xiàn)市場經(jīng)濟所要求的財政支出的公共性。(二)規(guī)范和完善政府收入體系。政府要向社會提供公共服務必須向社會取得一定的收入而這種收入的主要形式是稅收。稅收是構(gòu)建為社會提供公共服務憑借政治權力依法向居民和經(jīng)濟組織進行強制征收而取

15、得的一種固定收入。稅收具有強制性、無償性和固定性特征只有規(guī)范的稅收才能給政府帶來穩(wěn)定可靠的收入才能與公共支出格局相對應。就我國目前來說在政府收入中除了稅收外還有國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、政府債券、政府收費等非稅收入收入秩序十分混亂。對此先要按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制總目標的要求遵循“統(tǒng)一稅法、公平稅賦、優(yōu)化稅制、合理分權”的指導思想深化稅制改革建立適應公共財政體制要求的稅收制度。主要是完善增值稅制度和個人收入所得稅制度開征社會保障稅保持稅收收

16、入的穩(wěn)定增長增強稅收對經(jīng)濟的調(diào)控能力最終實現(xiàn)從以流轉(zhuǎn)稅為主體稅種向以所得稅為主體稅種轉(zhuǎn)變。同時要進一步規(guī)范農(nóng)村稅費制度。(三)改革和完善財政預算制度。改革和完善預算制度是建立我國公共財政體制的關鍵所在。針對我國目前的情況應從這樣幾個方面完善預算制度。首先在預算的編制上應細化預算科目、實行部門預算增強預算透明度改變現(xiàn)行預算科目過于籠統(tǒng)、過于隨意的現(xiàn)象在預算編制的每一個環(huán)節(jié)上要制定具體的操作規(guī)程或辦法并使之法制化預算編制后一經(jīng)人民代表大會批

17、準通過應具有法律效力不可隨意增加或修改。其次在預算執(zhí)行上要建立統(tǒng)一的預算賬戶實施國庫集中收付制度保障資金及時到位和合法有效使用。再次要建立預算資金使用的追蹤問效制度隨時對資金的增減變化和去向進行有效的監(jiān)督和檢查。同時還要建立起預算支出使用效益的評價制度從而有效地調(diào)整政策改進工作提高財政資金的使用效益。(四)完善財政監(jiān)督體系。財政監(jiān)督是指財政監(jiān)督主體對各級政府和預算單位的財政資金收支活動的合法性和有效性實施的監(jiān)察和督導。建立公共財政體制的

18、框架重要的一點就是要加強對財政的監(jiān)督尤其是要加強人大對預算的監(jiān)督。就我國目前的監(jiān)督體系來看主要包括由財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事機構(gòu)為主組成的中央財政監(jiān)督系統(tǒng)由地方財政、稅務等組成的地方財稅監(jiān)督系統(tǒng)由各地審計部門組成的政府監(jiān)督系統(tǒng)以及中央和地方各級人大組成的人大監(jiān)督系統(tǒng)等雖已呈現(xiàn)出全方位、多環(huán)節(jié)、多層次狀態(tài)但在實際監(jiān)督中還存在很多問題尤其是人大對財政的監(jiān)督作用不夠。因此要建立健全財政的監(jiān)督體系即每年收支預算的決定、審核由人大進行監(jiān)督收支