“海上執(zhí)法”概念簇的釋義與辨析

1、'海坳法〃概畿ifi蟒義守慚一、問題的提出自黨的十八大首提海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略以來，海洋在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局和對(duì)外開放全局中的地位迅速上升，海洋治理已 成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分。海上執(zhí)法作為實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和依法治國(guó)方略的關(guān)鍵一環(huán)，亦受到黨和 政府的高度重視，并相繼進(jìn)入2013年和2018年兩輪政府機(jī)構(gòu)改革的議程之中，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制、職責(zé)配置、 法律制度等方面有了長(zhǎng)足的改進(jìn)。特別是隨著全球海洋治理的深刻變革和中國(guó)參與程

2、度的日漸加深，我國(guó)海上執(zhí)法實(shí)踐 的國(guó)際性色彩也在不斷增強(qiáng)，公海執(zhí)法、聯(lián)合巡航、艦艇互訪、雙邊會(huì)談等國(guó)際交往活動(dòng)愈加頻繁，國(guó)內(nèi)與國(guó)際的雙重 維度為海上執(zhí)法注入了新的底色和動(dòng)能。近年來，學(xué)術(shù)界對(duì)海上執(zhí)法進(jìn)行了大量的探討，并形成了海上執(zhí)法體制改革、南海與東海維權(quán)、《海警法》制定、 強(qiáng)制性措施的使用、國(guó)際海洋法的適用等幾個(gè)熱點(diǎn)主題。［1］不難發(fā)現(xiàn)，這些研究主題都是我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)中重大且急 迫的時(shí)代命題，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)性和應(yīng)用性，因而吸引了學(xué)者

3、們大部分的注意力。然而，學(xué)術(shù)界在專注于應(yīng)用研究的同 時(shí)，卻忽視或遺漏了與之相對(duì)的基礎(chǔ)研究。學(xué)者們似乎在潛意識(shí)中認(rèn)為基礎(chǔ)研究是“無(wú)足輕重”或“不言自明”的，導(dǎo)致海上 執(zhí)法的基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究之間出現(xiàn)了失衡。事實(shí)上，基礎(chǔ)研究起著定范圍、辯歧義、聚共識(shí)的重要作用，同樣是海上 執(zhí)法研究中不可或缺的內(nèi)容。強(qiáng)化海上執(zhí)法的基礎(chǔ)研究，理應(yīng)成為海洋社會(huì)科學(xué)的主題之一。在海上執(zhí)法的基礎(chǔ)研究中，概念的界定是最具本源性的一個(gè)問題。概念是思維的最基本的單位，它

4、是內(nèi)在于認(rèn)識(shí) 主體的思維之中的。［2］但縱觀當(dāng)下，無(wú)論是在學(xué)術(shù)研究還是在實(shí)務(wù)操作中，海上執(zhí)法的概念一直都處于模棱兩可、似是 而非的狀態(tài)，看似清楚，實(shí)則模糊。加上目前還衍生出了多個(gè)與海上執(zhí)法相近的概念并相互混用，使得人們對(duì)海上執(zhí)法 的理解更為困惑，爭(zhēng)議頗多。本文將概念的釋義與辨析重新引入到海上執(zhí)法研究之中，力圖厘清海上執(zhí)法的基本內(nèi)涵及 其與若干相近概念之間的關(guān)系，以期引起學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)這一問題的關(guān)注與討論，充實(shí)海上執(zhí)法的基礎(chǔ)學(xué)理研究。

5、二、海上執(zhí)法的概念界定執(zhí)法是海上執(zhí)法的上位概念，海上執(zhí)法即是發(fā)生在“海上”的執(zhí)法活動(dòng)。一般認(rèn)為，執(zhí)法有廣義與狹義之分。廣義上 的執(zhí)法是指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施法律的活 動(dòng)“。［3］不難看出，這一定義將司法機(jī)關(guān)也納入執(zhí)法主體中，這是其廣義含義的體現(xiàn)。有學(xué)者進(jìn)一步解釋道，“行政機(jī)關(guān) 執(zhí)法，司法機(jī)關(guān)也執(zhí)法，二者的執(zhí)法有著重要的區(qū)別：行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法是通過對(duì)國(guó)家內(nèi)政外交事務(wù)進(jìn)行管

6、理實(shí)現(xiàn)的，包 括對(duì)未來的規(guī)劃、計(jì)劃和對(duì)現(xiàn)行事務(wù)的處理；司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法則是通過裁決法律爭(zhēng)議和進(jìn)行法律監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的，是對(duì)過去 已發(fā)生的事項(xiàng)、糾紛的處理工［4］然而，司法機(jī)關(guān)所進(jìn)行的法律適用活動(dòng)是否可以歸結(jié)到執(zhí)法的范疇之中，這一點(diǎn)還有 待商榷。不同于學(xué)術(shù)研究中的爭(zhēng)鳴，我們?cè)谌粘Ｉ钪兴缘膱?zhí)法通常取其狹義含義，專指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委 托的組織及其公職人員在行使行政管理權(quán)的過程中，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)“。［5］換言之，

7、最普遍 意義上的執(zhí)法特指行政執(zhí)法，其主體有著清晰的范圍，即為國(guó)家行政機(jī)關(guān)以及得到法律法規(guī)授權(quán)或行政主體委托的特定 組織。推而論之，我們對(duì)海上執(zhí)法的理解亦建立在狹義的執(zhí)法概念的基礎(chǔ)之上，即海上執(zhí)法在本源上是行政執(zhí)法的一種。 但這種認(rèn)識(shí)在近年來也受到爭(zhēng)議，即隨著“海上維權(quán)執(zhí)法”概念的出現(xiàn)及海警隊(duì)伍的轉(zhuǎn)隸，海上執(zhí)法的內(nèi)涵也在逐漸擴(kuò)充, 下文將對(duì)此作出詳細(xì)的論述。（一）海上執(zhí)法的傳統(tǒng)理解在過往的學(xué)術(shù)研究中，學(xué)者們多是沿著行政執(zhí)法的脈絡(luò)來推導(dǎo)海上

8、執(zhí)法的內(nèi)涵，將海上執(zhí)法視為在“海上”進(jìn)行的行 政執(zhí)法活針對(duì)海洋自然資源（如空間資源或礦產(chǎn)資源）的執(zhí)法和針對(duì)海洋生物資源（以漁業(yè)資源為主）的執(zhí)法。前 者如查處非法圍填海工程、打擊非法采砂運(yùn)砂等；后者包括整治“三無(wú)”漁船、沒收“絕戶網(wǎng)”等非法漁具等。二是海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法。這一類別是指為保持并改善海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量而實(shí)施的執(zhí)法活動(dòng)，包括懲處海上非法傾 廢、違法設(shè)置排污口、超標(biāo)排放污染物、漁業(yè)污染、未按環(huán)評(píng)報(bào)告書施工等行為。隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)

9、推進(jìn)和綠色 發(fā)展理念的深入人心，海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法也在海上執(zhí)法中占據(jù)越發(fā)顯要的地位。三是海上交通執(zhí)法。這一類別是指為保障海上航運(yùn)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而實(shí)施的執(zhí)法活動(dòng)，如查處海上交通事故、檢 查船舶及船員的法定證書和文書、整治冒用無(wú)線電臺(tái)識(shí)別碼等。海上交通執(zhí)法的歷史沿革較長(zhǎng)，是我國(guó)最為主流的海上 執(zhí)法活動(dòng)之一。四是海洋權(quán)益執(zhí)法。這一類別是指為維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、制止侵權(quán)行為而實(shí)施的執(zhí)法活動(dòng)，如對(duì)重點(diǎn)島礁或海域 的巡航值守、對(duì)非法進(jìn)入我國(guó)領(lǐng)海的外國(guó)船

10、舶采取扣留或強(qiáng)制驅(qū)離措施、對(duì)在我國(guó)管轄海域航行或作業(yè)的船舶進(jìn)行登臨 和檢查等。近年來，我國(guó)海洋維權(quán)的形勢(shì)較為嚴(yán)峻，海洋權(quán)益執(zhí)法活動(dòng)也相應(yīng)地呈上升之勢(shì)。五是海上刑事偵查。這一類別是指為偵破走私、偷渡、販毒、涉黑涉惡等海上刑事犯罪案件而進(jìn)行的法律實(shí)施活 動(dòng)。嚴(yán)格來說，刑事偵查與行政執(zhí)法是兩個(gè)相互獨(dú)立的概念，二者互不統(tǒng)屬。但在海洋領(lǐng)域，鑒于《決定》和《海警法》 明確將打擊海上犯罪納入海上維權(quán)執(zhí)法的范疇，本文亦將海上刑事偵查列為海上執(zhí)法的類別

11、之一，這也直接體現(xiàn)了海上 執(zhí)法內(nèi)涵的擴(kuò)展。需要強(qiáng)調(diào)的是，海上刑事偵查僅能由海警隊(duì)伍行使，其他機(jī)關(guān)并不享有這一職權(quán)。六是海洋安全執(zhí)法。這一類別是指為保障海上重大活動(dòng)的順利舉行或?qū)崿F(xiàn)特定的目標(biāo)而實(shí)施的安全保衛(wèi)活動(dòng)，如 對(duì)海洋科考船舶的護(hù)航、對(duì)海上鉆井平臺(tái)的戒備、對(duì)敏感海域的巡邏與排查等。實(shí)際上，“安全”也是一個(gè)外延寬廣的概 念，上文所提及的資源安全、生態(tài)環(huán)境安全、交通安全、社會(huì)安全、國(guó)家安全等都可以歸類到廣義上的安全概念中。而 本文的海洋安

12、全執(zhí)法僅限于狹義上的理解，即對(duì)海上特定目標(biāo)的防衛(wèi)與守護(hù)。除上述六大主要類別之外，海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)還承擔(dān)著一項(xiàng)特殊任務(wù)，即為海上作業(yè)的船只和人員提供緊急的避險(xiǎn)服 務(wù)，如海難援救、醫(yī)療救助、船只牽引等。這項(xiàng)活動(dòng)雖然不屬于海上執(zhí)法的范疇，但也是海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職責(zé)， 有利于增進(jìn)執(zhí)法主體與執(zhí)法相對(duì)人之間的感情和信任，樹立海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)的良好形象，促進(jìn)海上執(zhí)法活動(dòng)的順利開展。（四）海上執(zhí)法的基本特征有別于陸地上的城市管理執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法、交通運(yùn)

13、輸執(zhí)法等與人民群眾日常生活息息相關(guān)的傳統(tǒng)執(zhí)法領(lǐng)域， 海上執(zhí)法直到近幾年才逐步進(jìn)入到大眾視野之中，并在近兩輪的政府機(jī)構(gòu)改革中得到強(qiáng)化。與陸上執(zhí)法相比，海上執(zhí)法 具有一些顯著的特征。其一，活動(dòng)領(lǐng)域的綜合性。相較市場(chǎng)、交通、衛(wèi)生等行業(yè)性詞語(yǔ)，“海上”在本質(zhì)上是一個(gè)空間性詞語(yǔ)，這決定了發(fā) 生在海上的生產(chǎn)或作業(yè)活動(dòng)必然多種多樣。進(jìn)言之，我們可以將海洋視作一個(gè)巨大的“容器”，陸地上的環(huán)境、交通、資 源、生物、安全、治安等執(zhí)法領(lǐng)域都可以置入這個(gè)“容器

14、”中。也正是如此，海上執(zhí)法的外延才會(huì)如此廣闊。因此，海上 執(zhí)法是一個(gè)籠統(tǒng)的集成稱謂，是對(duì)多個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法活動(dòng)的綜合與疊加。其二，法律責(zé)任的復(fù)合性。復(fù)合性與綜合性在語(yǔ)意上相近，但在海上執(zhí)法的語(yǔ)境下卻有著不同的含義。綜合性主 要是從執(zhí)法領(lǐng)域的集合角度而言的，意指海上執(zhí)法的客體包含了眾多類別的用?；顒?dòng)；而復(fù)合性則是就單項(xiàng)的違法行為 而言的，是指同一個(gè)用海行為可能會(huì)同時(shí)觸犯多項(xiàng)法律規(guī)定，承擔(dān)多種法律責(zé)任。例如，非法盜采海砂資源無(wú)疑是破壞 海洋自

15、然資源的行為，而除了這一責(zé)任定性之外，采砂的過程勢(shì)必會(huì)損害海洋生態(tài)環(huán)境。又如，“三無(wú)”漁船不僅是很多 漁業(yè)違法案件的作案工具，其在行駛途中也大概率會(huì)違反海上交通安全規(guī)則，如關(guān)閉AIS船舶定位系統(tǒng)，因而駕駛“三 無(wú)”漁船非法捕魚應(yīng)受到《漁業(yè)法》和《海上交通安全法》的雙重規(guī)制。海上綜合執(zhí)法體制之所以受到推崇，很大程度上 即是源于海上違法行為法律責(zé)任的復(fù)合性。這一體制既有助于制止和制裁海上違法行為，又可以消除“一事二罰”，減少 或限制對(duì)相對(duì)人