服務(wù)型政府建設(shè)中的非正式制度研究.pdf

1、制度是指一系列規(guī)范人們行為及其相互關(guān)系的規(guī)則，包括非正式制度和正式制度兩個(gè)部分。正式制度是人們有意識(shí)建立起來(lái)的、并以正式的方式加以確定的各種制度安排，如各種成文法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和契約等；而非正式制度是指人們?cè)陂L(zhǎng)期的社會(huì)生活與交往中逐步形成的諸如文化傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)、習(xí)慣習(xí)俗、倫理道德、價(jià)值觀念等。正式制度與非正式制度是社會(huì)制度體系中不可分割、相互依存的兩個(gè)組成部分。在制度變遷過(guò)程中，正式制度可以實(shí)現(xiàn)驟然的變化，但是非正式制度的變遷卻

2、具有很強(qiáng)的時(shí)滯性且往往落后于正式制度變遷，其產(chǎn)生的“路徑依賴(lài)”將嚴(yán)重阻礙整體的制度變遷進(jìn)程。因此，在實(shí)施制度安排與制度變遷時(shí)，必須將非正式制度安排與正式制度安排統(tǒng)一起來(lái)，二者不可偏廢。 20世紀(jì)80年代末，隨著“新公共服務(wù)”的興起，以服務(wù)型政府建設(shè)為目標(biāo)的行政改革日漸成為世界性潮流。服務(wù)型政府建設(shè)本質(zhì)上是一種制度變遷的過(guò)程。以“新公共服務(wù)”為代表的現(xiàn)代行政理論通過(guò)對(duì)服務(wù)理想、公平原則、責(zé)任意識(shí)、自律品格、協(xié)調(diào)精神和可持續(xù)發(fā)展觀等

3、非正式制度的倡揚(yáng)，實(shí)現(xiàn)了行政理念的改造與創(chuàng)新，不僅為服務(wù)型政府建設(shè)奠定了非正式制度基礎(chǔ)，而且為遭遇“合法性危機(jī)”的傳統(tǒng)行政重新尋回了合法性根基。雖然這些新的非正式制度是在理論復(fù)證與實(shí)踐探索中逐漸突顯出來(lái)的，而且會(huì)隨著行政改革的推進(jìn)而不斷發(fā)展成熟起來(lái)，但是，它無(wú)法一蹴而就，而是要不斷地承受來(lái)自傳統(tǒng)非正式制度的打壓、沖擊甚至顛覆，從而使服務(wù)型政府建設(shè)陷入非正式制度困境之中。服務(wù)型政府建設(shè)面臨的非正式制度困境主要包括四個(gè)：一是價(jià)值目標(biāo)的困境，

4、即傳統(tǒng)效率優(yōu)先的觀念會(huì)阻礙可持續(xù)發(fā)展觀的引入；二是職能定位的困境，即傳統(tǒng)劃槳掌舵的職能慣性會(huì)排斥公共服務(wù)的職能定位；三是責(zé)任指向的困境，即傳統(tǒng)的政治、顧客的責(zé)任指向與公共利益責(zé)任指向的相悖；四是行政理念的困境，即傳統(tǒng)的“政府本位”理念與“公民本位”的運(yùn)權(quán)理念相沖突。服務(wù)型政府建設(shè)是一項(xiàng)深層次、全方位的工程，不僅意味著具體制度安排的突破與創(chuàng)新，而且意味著實(shí)現(xiàn)對(duì)與服務(wù)型政府相契的包括行政倫理、行政文化、行政理念在內(nèi)的非正式制度的改造。如果沒(méi)

5、有重視非正式制度的改造與變革，那么即使設(shè)計(jì)再完美的正式制度也會(huì)在實(shí)踐中遭遇阻礙，甚至是失敗。 鑒于非正式制度的特點(diǎn)與變遷特性，服務(wù)型政府的制度變遷務(wù)必要選擇漸進(jìn)性的改革道路。在任何一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的變革中，從新要素的培育到新結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生、發(fā)展并最終完成對(duì)舊結(jié)構(gòu)的全面取代，必然是循序漸進(jìn)的。漸進(jìn)性的改革不僅可以充分利用已有的制度資源，而且可以實(shí)現(xiàn)制度的增量改革；不僅可以保持制度的相對(duì)穩(wěn)定和有效的銜接，而且可以避免大的社會(huì)動(dòng)蕩和資源的浪費(fèi)

6、。此外，服務(wù)型政府的非正式制度變遷要選擇一種自下而上的誘致性變遷方式。這種變遷方式將“需求”定位為變遷的主導(dǎo)因素，不僅具有成本較小和收益較確定的優(yōu)勢(shì)，而且能夠獲得廣泛的群眾基礎(chǔ)和強(qiáng)大的社會(huì)支持，從而可以有效地促進(jìn)整體制度的變遷。當(dāng)然，在以誘致性變遷方式為主導(dǎo)的前提下，可以輔之以一定的政治資源，即引入適當(dāng)?shù)恼畯?qiáng)制性變遷來(lái)克服誘致性方式的“搭便車(chē)”和“變遷歷時(shí)長(zhǎng)”等缺陷。 在確立以漸進(jìn)性改革和誘致性變遷為制度變遷方式的前提下，要致

7、力于具體的實(shí)踐理路設(shè)計(jì)。首先，要大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我國(guó)服務(wù)型政府的非正式制度演進(jìn)，不能僅訴諸于意識(shí)形態(tài)投資與建設(shè)或是行政主體的理性自覺(jué)，而是要通過(guò)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)根除腐朽非正式制度的經(jīng)濟(jì)根基，從而根本地推進(jìn)非正式制度變革。其次，要確立“服務(wù)主義”非正式制度目標(biāo)體系。服務(wù)型政府建設(shè)是一個(gè)戰(zhàn)略性工程，它離不開(kāi)某種共享價(jià)值體系的指引，因此，在推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)之前，首先必須在社會(huì)主義核心價(jià)值體系的引領(lǐng)下確立與服務(wù)型

8、政府建設(shè)相契的“服務(wù)主義”目標(biāo)體系。確立非正式制度目標(biāo)體系，不僅能夠?yàn)榉?wù)型政府建設(shè)指明方向、增強(qiáng)制度變遷的文化適應(yīng)性，而且有助于促進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)換、實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間的平衡。再次，要健全服務(wù)型正式制度體系。服務(wù)型政府正式制度體系的建立與完善有利于推進(jìn)非正式制度的變遷。健全正式制度體系主要做到以下四點(diǎn)：完善國(guó)家的憲政制度、健全國(guó)家法制、注重與非正式制度的兼容并蓄、強(qiáng)化制度實(shí)施機(jī)制。最后，要培育行政主體的服務(wù)型倫理。盡管正式制度體系的建立

9、有著基礎(chǔ)性與優(yōu)先性的作用，但是它卻有著許多不可避免的局限性。政府的正式制度不僅由行政主體設(shè)計(jì)，而且作用的發(fā)揮仰賴(lài)于行政主體的道德覺(jué)悟和能力，同時(shí)，它只能“禁于已然之后”。此外，行政主體的主體性及其擁有的自由裁量權(quán)同樣決定了培育行政主體服務(wù)型倫理的必要性和重要性。培育行政主體服務(wù)型倫理主要包括服務(wù)型德知積累、服務(wù)型德性形成和服務(wù)型德行實(shí)踐這三個(gè)不斷深入的步驟。 非正式制度建設(shè)是服務(wù)型政府建設(shè)的靈魂工程。靈魂的塑造關(guān)系著軀體的構(gòu)建，